Блог

Іван Шинкаренко

Кандидат економічних наук, партнер КМ Партнери

Декілька років присвятив проблематиці існуючої системи адміністративної відповідальності за митні правопорушення. Мова йде про порушення під час імпорту-експорту товарів, їх митного оформлення, про так звану «товарну контрабанду», яка тягне за собою адміністративну відповідальність після декриміналізації з 2012 р.

Зараз знову достатньо багато говорять про реформування митниці, зміну інституцій, правил тощо. Але ось про необхідність реформування системи відповідальності за порушення митних правил майже не говорять. А дарма. Це може і не ключова, але важлива частина системи митного регулювання. І ця частина системи «зламана» з самого початку свого існування.

Безпрецедентні штрафні санкції (дійсно, спробуйте знайти співмірні санкції за інші податкові правопорушення) пояснювали фактом декриміналізації та необхідністю дієвих засобів боротьби з контрабандою. І що? Подолали контрабанду?

Чого вартує лише ситуація з масовим ввезенням автомобілів на іноземній реєстрації?

Створюється враження, що систему і не задумували як дієвий інструмент боротьби з митними порушеннями. А насправді ж, створювали систему, яка в «умілих руках» є ідеальним інструментом примушування незгодних до співпраці, тиску на бізнес.

Мова, звичайно, не про всі санкції, але про ключові, які застосовуються щонайчастіше.

Якщо коротко, проблеми існуючої системи відповідальності можна підсумувати в трьох пунктах:

1. вона базується на правових нормах, які є неякісними з точки зору юридичної техніки;

2. передбачає санкції, які є надмірними;

3. є неефективною – система не продемонструвала ефективності в боротьбі з порушеннями при митному оформленні та «тіньовим» імпортом. При цьому застосовані заходи відповідальності здебільшого не призводять до сплати санкцій у бюджет.

Нижче детальніше поясню, на підставі чого я зробив такі висновки.

1. Відповідні норми Митного кодексу України є неякісними з точки зору юридичної техніки

Рішення Конституційного Суду України від 26.02.2019 р. № 1-р/2019 у справі за конституційним поданням 59 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) ст. 368-2 Кримінального кодексу України визначає:

«… норма не може розглядатися як „право“, якщо її не сформульовано достатньо чітко, що дає змогу громадянинові регулювати свою поведінку“»,

«… будь-яке правопорушення має бути чітко визначене в законі; такій вимозі відповідає стан, коли особа може знати з формулювання відповідного припису, а за потреби – за допомогою його тлумачення судом, за які дії або бездіяльність її може бути притягнуто до кримінальної відповідальності (пункт 35)».

Необхідність забезпечення належної якості норм права встановлена також у численних рішеннях Європейського суду з прав людини. Наприклад, у справі «Щокін проти України».

Аналіз положень Митного кодексу України, що встановлюють відповідальність за порушення митних правил, дозволяє зробити висновок про те, що вони не є якісними.

По-перше, в багатьох випадках диспозиції відповідних норм є нечіткими.

Наприклад, ст. 472 Митного кодексу України встановлює відповідальність за «Недекларування товарів, … тобто незаявлення за встановленою формою точних та достовірних відомостей (наявність, найменування або назва, кількість тощо) про товари…».

Таке формулювання не може вважатися чітким, оскільки точно не регламентує коло відомостей, за неточність та/або недостовірність яких настає відповідальність.

По-друге, існують випадки, коли диспозиції окремих норм, що встановлюють різні види відповідальності за порушення митних правил, співпадають між собою в певних частинах. Прикладом цього є положення ст. 472, 483, 485 Митного кодексу України.

Це надає можливості посадовим особам митниць на власний розсуд обирати вид відповідальності, який застосувати, що створює корупційні ризики.

По-третє, в деяких випадках нечітко прописана суб’єктивна сторона відповідних порушень. Зокрема, чи мають відповідні дії здійснюватися з прямим умислом, чи можуть бути здійснені і з необережності.

Ілюстрацією реальності вказаної проблеми є два рішення Верховного Суду щодо застосування відповідальності за ст. 485 Митного кодексу України, в яких Суд дійшов діаметрально протилежних висновків щодо суб’єктивної сторони цього порушення.

Так, у Постанові від 22.05.2018 р. у справі № 359/1615/16-а Верховний Суд зробив висновок, що дії, передбачені цією статтею «…можуть бути вчинені як умисно (в тому числі з непрямим умислом), так і у зв’язку з необережністю (недбалістю)…».

Натомість, у Постанові від 20.03.2018 р. у справі № 640/7258/17 Верховний Суд вказав, що для притягнення до відповідальності за цією статтею необхідною є «…наявність прямого умислу…».

Вищевикладене доводить, що необхідним є перегляд на законодавчому рівні переліку видів порушень митних правил та уточнення відповідних формулювань закону.

2. За окремі види порушень митних правил передбачені надмірні санкції

Принцип пропорційності є важливою складовою конституційного принципу верховенства права. Це принцип відображено в ряді рішень Конституційного Суду України та Європейського суду з прав людини.

Так, наприклад, у справі «Ляшко проти України» (Lyashko v. Ukraine) від 10.08.2006 р., заява № 21040/02, Європейський суд з прав людини вказав на те, що:

«Суд повинен перевірити, чи було втручання виправданим та необхідним у демократичному суспільстві, та, зокрема, чи було воно пропорційним, і чи були причини, надані національними органами влади на його виправдання, важливими та достатніми…».

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 02.11.2004 р. у справі № 15-рп/2004:

«…правова держава, вважаючи покарання передусім виправним та превентивним засобом, має використовувати не надмірні, а лише необхідні і зумовлені метою заходи. Обмеження конституційних прав обвинуваченого повинно відповідати принципу пропорційності: інтереси забезпечення охорони прав і свобод людини і громадянина, власності, громадського порядку та безпеки тощо можуть виправдати правові обмеження прав і свобод тільки в разі адекватності соціально обумовленим цілям».

На моє переконання є всі підстави вважати, що санкції за окремі види порушень митних правил можуть бути визнані надмірними.

Так, суб’єктами відповідальності згідно з ч. 2 ст. 459 Митного кодексу України є:

• громадяни, які на момент вчинення такого правопорушення досягли 16-річного віку;

• при вчиненні порушень митних правил підприємствами – посадові особи цих підприємств.

Тобто вже при визначенні суб’єкта відповідальності в нормі закладена нелогічність – вчиняє порушення підприємство, а відповідальність несе посадова особа.

На практиці ж обрання фізичної особи, до якої застосовується штраф, часто здійснюється дуже дивним чином – це може бути і водій, що працює на транспортному підприємстві, і митний брокер, і посадова особа підприємства. Вибір, мабуть, здійснюється виходячи з того, хто менше сподобався митниці.

При цьому розміри штрафів встановлені на безпрецедентному для українського податкового права рівні.

Наприклад, ст. 483 Митного кодексу України передбачає відповідальність у вигляді штрафу, встановленому на рівні 100 % вартості товарів із конфіскацією таких товарів. А ст. 485 Митного кодексу України передбачає відповідальність на рівні 300 % несплаченої суми митних платежів.

Тобто в існуючій системі абсолютно реальною є ситуація, коли умовний водій, митний брокер або посадова особа підприємства-імпортера отримує штраф у сумі, що відповідає вартості партії товару на рівні, наприклад, 100 тис. долл. США.

Сценарій вбачається фантастичним? А ось і ні. Є непоодинокі факти такого штрафу.

І щоб проілюструвати це ще більш вражаючими цифрами, нагадаю про минулорічну ситуацію зі штрафуванням митницею очільника НАК «Нафтогаз України» пана Коболєва на вражаючі 8,3 млрд грн (див. за посиланням).

Якби суд цей штраф не відмінив, то могло б не вистачити й сумнозвісних премій, які виплачуються цією поважною організацією.

В умовах нечіткості диспозиції (тобто, опису, за що саме повинні застосовуватися санкції) викликає подив, що такі норми існують у законодавстві так довго. Натомість, відповідальність за податкові правопорушення передбачена Податковим кодексом України на суттєво нижчому рівні.

Щоб проілюструвати цю нерівність, можна просто уявити, якими б були співмірні санкції за податкові правопорушення. Заплатив дивіденди нерезиденту й не утримав податок на репатріацію? Отримав штраф – 100 % суми дивідендів та їх конфіскацію.

Чому така різниця в підходах? Набагато більша суспільна шкода порушень на митниці порівняно з податковими правопорушеннями?

На моє переконання, є всі підстави визнавати окремі санкції за порушення митних правил надмірними та такими, що порушують принцип пропорційності. Особливо гострою така непропорційність виявляється в покладенні відповідальності на посадових осіб підприємств. Зрозуміло, що обсяги та вартість партій товарів може бути значною і штрафи на практиці часто виявляються надмірним тягарем для фізичної особи.

З урахуванням зазначеного вище вважаю, що є достатньо очевидна необхідність переглянути санкції з метою їх встановлення на пропорційному рівні та змінити суб’єкта відповідальності у випадку порушень, допущених юридичними особами.

3. Існуюча система відповідальності є неефективною

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 02.11.2004 р. у справі № 15-рп/2004:

«…правова держава, вважаючи покарання передусім виправним та превентивним засобом, має використовувати не надмірні, а лише необхідні і зумовлені метою заходи…».

Існуюча система відповідальності за порушення митних правил передбачає надмірні засоби, але при цьому так і не виконала виправну та превентивну функцію, яка є основною. Яскравим прикладом є існуюча на сьогодні ситуація з масовим неконтрольованим перевезенням товарів через митний кордон, яка вже багато років є визнаною на офіційному рівні проблемою.

До того, ж вказана система не забезпечує навіть фіскальну функцію. Фактично сплачені до бюджету санкції здебільшого не перевищують 10 % від загальної суми застосованих штрафів.

Наприклад, статистика ефективності застосування санкцій за ст. 483 Митного кодексу України є такою:

• за 2016 рік застосовано штрафів на 229 882 926 грн, а фактично сплачено 7 151 922 грн;
• за 2017 рік застосовано штрафів на 432 507 022 грн, а фактично сплачено 12 474 182 грн;
• за 2018 рік застосовано штрафів на 174 047 436 грн, а фактично сплачено 10 452 705 грн.

Тобто ефективність існуючої системи є вкрай низькою. Застосовані санкції в переважній більшості випадків або скасовуються в судовому порядку, або ж не можуть бути стягнуті з суб’єкта відповідальності у зв’язку з недостатністю майна чи з інших причин.

То що ж робити?

Неозброєним оком видно, що систему відповідальності необхідно змінювати. І на моє переконання, починати треба з виправлення тих її вад, від яких найбільше страждає бізнес та громадяни.

Зокрема, бачив би такі кроки:

• перегляд на законодавчому рівні переліку видів порушень митних правил та уточнення відповідних формулювань закону;
• перегляд санкцій з метою їх встановлення на пропорційному рівні;
• зміна суб’єкта відповідальності у випадку порушень, допущених юридичними особами. Відповідальність має застосовуватися до підприємств, а не до фізичних осіб.

Як же ж підвищити ефективність системи в боротьбі з незаконним ввезенням товарів? А ніяк. Думаю, здебільшого всі причетні вже розуміють, що проблему самим рівнем санкцій (адміністративні вони чи кримінальні) не вирішити. І існуючі «драконівські» санкції (і їх ефективність) є найкращим тому підтвердженням.

Проблема інституційна, а відтак вирішується виключно зміною інституцій. Але це окреме питання.