Аналітика

Нещодавно за ініціативою уряду було зареєстровано проект закону № 5438 про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань консолідації земель (далі – законопроект про консолідацію).

Ключовим нововведенням є право власника земельної ділянки сільськогосподарського призначення з метою консолідації звернутися до суду з позовом про обмін суміжної земельної ділянки на іншу рівноцінну земельну ділянку (згідно зі ст. 37-2 Земельного кодексу у ред. законопроекту про консолідацію).

Консолідацією називають комплекс заходів, що полягає в економічно обґрунтованому об’єднанні землевласниками земельних ділянок всіх категорій та форм власності, місце розташування, розміри та конфігурація яких забезпечують стале землекористування (абз. 8 ст. 1 ЗУ «Про землеустрій» у ред. законопроекту про консолідацію).

Проекти землеустрою щодо консолідації земельних ділянок розробляються з метою усунення недоліків земельних ділянок (черезсмужжя, дрібноконтурність, відсутність доступу до доріг та комунікацій тощо), а також можуть передбачати здійснення заходів щодо поділу, об’єднання, обміну, купівлі-продажу земельних ділянок, встановлення земельних сервітутів, укладення, зміни договорів про користування (договори найму, оренди, суперфіцію, емфітевзису) земельними ділянками (ч. 1 ст. 50-1 ЗУ «Про землеустрій» у ред. законопроекту про консолідацію).

Згідно з ч. 21 ст. 186 Земельного кодексу (у ред. законопроекту про консолідацію) проект землеустрою щодо консолідації земельних ділянок затверджується власниками цих земельних ділянок. За відсутності згоди зацікавлені особи можуть вимагати затвердження проекту землеустрою у судовому порядку. Суд може задовольнити позов та затвердити проект землеустрою щодо консолідації земельних ділянок у разі внесення позивачем на депозитний рахунок суду грошової суми, яка повинна бути сплачена відповідачам як компенсація завданих їм негативних наслідків згідно із проектом землеустрою щодо консолідації земельних ділянок.

Запропоновані законопроектом норми створюють значні ризики порушення майнових прав власників земельних ділянок, зокрема розпайованих сільськогосподарських земель.

1. Позбавлення права приватної власності всупереч Конституції України та з порушенням зобов’язань за Конвенцією з прав людини та основоположних свобод

Незважаючи на те, що у пояснювальній записці до законопроекту про консолідацію зазначено, що, нібито, «у проекті акта відсутні положення, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод», насправді примусовий обмін чи купівля-продаж земельних ділянок прямо зачіпає одне з основоположних прав – мирно володіти своїм майном.

«Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів».

ст. 1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод

Також згідно з ч. 5 ст. 41 Конституції України: «Примусове відчуження об’єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об’єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану».

Механізм примусового відчуження об’єктів права приватної власності передбачений Законом «Про відчуження земельних ділянок, інших об’єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності». Зокрема, нерухоме майно може бути примусово відчужене за рішенням суду, за умови повного попереднього відшкодування вартості та виключно під розміщення:

• об’єктів національної безпеки і оборони;
• лінійних об’єктів та об’єктів транспортної і енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, магістральних трубопроводів, ліній електропередачі, аеропортів, морських портів, нафтових і газових терміналів, електростанцій) та об’єктів, необхідних для їх експлуатації;
• об’єктів, пов’язаних із видобуванням корисних копалин загальнодержавного значення;
• об’єктів природно-заповідного фонду;
• кладовищ.

Всупереч ст. 41 Конституції, законопроект про консолідацію земель передбачає примусове позбавлення прав на землю (шляхом обміну, купівлі-продажу), що обумовлене не мотивами суспільної необхідності, а виключно економічним інтересом окремих приватних суб’єктів, нехтуючи законні інтереси інших власників земель.

Цікаво, що автори законопроекту спочатку намагалися обумовити консолідацію земель «суспільними інтересами». У першій редакції законопроекту (який було оприлюднено на сайті Держегокадастру) запропонована ст. 37-2 Земельного кодексу включала положення, що обмін суміжної земельної ділянки «може розглядатися як такий, що обумовлений мотивами суспільної необхідності». Також у п. 13 Розділу V Аналізу регуляторного впливу законопроекту було зазначено, що примусове відчуження земельних ділянок при консолідації земель є «окремим випадком примусового відчуження з мотивів суспільної необхідності в розумінні частини п’ятої статті 41 Конституції України». Втім, ці положення не увійшли до тексту допрацьованого законопроекту та матеріалів до нього, які зареєстрували у парламенті. Це підтверджує фактичну неможливість видати інтереси окремих агровиробників у отриманні більш привабливих земельних ділянок за «суспільну необхідність».

2. Нечіткі умови для позбавлення майнових прав внаслідок консолідації

Відповідно до законопроекту, зацікавлені особи мають можливість самостійно замовити проект землеустрою щодо консолідації земельних ділянок у приватної землевпорядної організації. Цей проект може передбачати заходи щодо поділу, об’єднання, обміну, купівлі-продажу земельних ділянок, встановлення земельних сервітутів, укладення, зміни договорів про користування (договори найму, оренди, суперфіцію, емфітевзису) земельними ділянками, а також розмір компенсації за негативні наслідки, завдані власникам земельних ділянок.

Хоча законопроект декларує обмін рівноцінних земельних ділянок та передбачає виплату компенсації власникам, механізми реалізації цих норм залишаються на розсуд землевпорядників та органів Держгеокадастру. Адже відсутні критерії «рівноцінності» ділянок хоча б за нормативною грошовою оцінкою, складом угідь, розташуванням, не кажучи вже про інші обставини, які можуть мати значення. Розмір компенсації визначається без участі особи, якій буде завдана шкода.

Проект землеустрою щодо консолідації земельних ділянок повинен отримати погодження Держгеокадастру та ряду інших органів відповідно до ст. 186-1 Земельного кодексу (у ред. законопроекту про консолідацію). З урахуванням існуючої практики ці погодження є здебільшого формальністю. У будь-якому випадку, жоден із цих органів не уповноважений аналізувати дотримання балансу інтересів сторін під час обміну земельних ділянок.

За відсутності згоди власника земельної ділянки, зацікавлена особа може вимагати затвердження проекту землеустрою щодо консолідації у судовому порядку. При цьому суд не має спеціальних знань для того, щоб переоцінити рішення проекту землеустрою по суті. Теоретично, відповідач може замовити альтернативний проект землеустрою (для того, щоб довести більш прийнятний варіант консолідації) або вимагати проведення експертизи (для встановлення дійсного розміру завданої шкоди), проте за відсутності активного захисту з боку відповідача найбільш імовірним сценарієм буде затвердження судом запропонованого позивачем проекту землеустрою.  Тим більше, згідно із законопроектом ледь не основною умовою для задоволення такого позову є внесення позивачем на депозитний рахунок суду грошової суми, яка повинна бути сплачена відповідачам як компенсація завданих їм негативних наслідків.

Для примусової реалізації обміну з метою консолідації земельних ділянок сільськогосподарського призначення передбачено право звернутися до суду з позовом про обмін суміжної земельної ділянки на іншу рівноцінну земельну ділянку. Теоретично, ці вимоги можуть бути об’єднані в одному позові з вимогами про затвердження проекту землеустрою щодо консолідації, тим більше що затверджений проект землеустрою щодо консолідації земель буде основою для задоволення вимог про обмін земельних ділянок.

Цікавим є питання захисту інтересів орендарів та заставодержателів земельних ділянок, особливо в контексті посилення їхніх прав згідно з нещодавно ухваленим парламентом законопроектом № 2194 (про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин). Зокрема, було передбачено переважне право орендарів на придбання земельної ділянки, обмежені способи розпорядження земельними ділянками (купівля-продаж, обмін) без згоди орендаря, заборонені об’єднання та поділ земельних ділянок без згоди орендарів та заставодержателів. Ці права не були враховані у законопроекті про консолідацію, адже проект землеустрою щодо консолідації земель може бути затверджений власниками земельних ділянок без участі орендарів, хоча при цьому може передбачати поділ та об’єднання ділянок, їх обмін чи продаж, а також зміни договорів про користування (найму, оренди, суперфіцію, емфітевзису).

З огляду на зазначене, норми законопроекту про консолідацію земель не відповідають стандартам захисту майнових прав та не містять чіткої і передбачуваної процедури для позбавлення права власності та визначення розміру компенсації.

3. Передумови для позбавлення прав на земельні ділянки несільськогосподарського призначення

Незважаючи на те, що консолідацію земель традиційно розуміють як механізм для зменшення черезсмужжя та оптимізації обробки сільськогосподарських земель, законопроект про консолідацію не обмежує випадки консолідації сільськогосподарськими землями, а навпаки передбачає можливість консолідації земель будь-якого цільового призначення (згідно з визначенням за абз. 8 ст. 1 ЗУ «Про землеустрій» у ред. законопроекту про консолідацію).

Хоча ст. 37-2 Земельного кодексу (у ред. законопроекту про консолідацію) передбачає право звернення до суду для обміну земельних ділянок саме сільськогосподарського призначення, право вимагати затвердження проекту землеустрою щодо консолідації земель згідно з ч. 21 ст. 186 Земельного кодексу (у ред. законопроекту про консолідацію) не обмежене певним цільовим призначенням земельних ділянок.

Тому неважко уявити зловживання, коли з метою «усунення недоліків земельних ділянок», для подолання «дрібноконтурності» та «отримання доступу до доріг та комунікацій» (цитати із законопроекту про консолідацію земель), зацікавлені особи почнуть вимагати затвердження проектів землеустрою щодо консолідації земель для покращення умов землекористування промислових підприємств чи для будівництва житлових комплексів, нехтуючи правами дрібних власників, ділянки яких заважатимуть «економічно обґрунтованому об’єднанню».

У цьому контексті необхідно підкреслити, що забезпечення державою гарантій захисту права власності та неможливості його свавільного позбавлення є основою для розвитку ринкової економіки та набагато важливішою цінністю, аніж гіпотетичне укрупнення сільськогосподарських виробництв внаслідок реалізації законопроекту про консолідацію земель.

Звертаємо Вашу увагу на те, що наведений вище коментар не є консультацією і пропонується з інформаційною метою. В конкретних ситуаціях рекомендується отримання повної фахової консультації.

З повагою,

© WTS Consulting LLC, 2021

Прокоментувати