Аналитика

Законопроект о консолидации земель

29 июня, 2021 Информационные письма

Недавно по инициативе правительства был зарегистрирован проект закона № 5438 о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам консолидации земель (далее – законопроект о консолидации).

Ключевым нововведением является право собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения с целью консолидации обратиться в суд с иском об обмене смежного земельного участка на другой равноценный земельный участок (согласно ст. 37-2 Земельного кодекса в ред. законопроекта о консолидации).

Консолидацией называют комплекс мероприятий, который заключается в экономически обоснованном объединении землевладельцами земельных участков всех категорий и форм собственности, местоположение, размеры и конфигурация которых обеспечивают устойчивое землепользование (абз. 8 ст. 1 ЗУ «О землеустройстве» в ред. законопроекта о консолидации).

Проекты землеустройства по консолидации земельных участков разрабатываются с целью устранения недостатков земельных участков (чересполосица, мелкоконтурность, отсутствие доступа к дорогам и коммуникациям и т.п.), а также могут предусматривать осуществление мероприятий по разделу, объединению, обмену, купле-продаже земельных участков, установлению земельных сервитутов, заключению, изменению договоров о пользовании (договоры найма, аренды, суперфиция, эмфитевзиса) земельными участками (ч. 1 ст. 50-1 ЗУ «О землеустройстве» в ред. законопроекта о консолидации).

Согласно ч. 21 ст. 186 Земельного кодекса (в ред. законопроекта о консолидации) проект землеустройства по консолидации земельных участков утверждается собственниками этих земельных участков. При отсутствии согласия заинтересованные лица могут требовать утверждение проекта землеустройства в судебном порядке. Суд может удовлетворить иск и утвердить проект землеустройства по консолидации земельных участков в случае внесения истцом на депозитный счет суда денежной суммы, которая должна быть уплачена ответчикам в качестве компенсации причиненных им негативных последствий согласно проекту землеустройства по консолидации земельных участков.

Предложенные законопроектом нормы создают значительные риски нарушения имущественных прав собственников земельных участков, в том числе распаеванных сельскохозяйственных земель.

1. Лишение права частной собственности вопреки Конституции Украины и с нарушением обязательств согласно Конвенции по правам человека и основных свобод

Несмотря на то, что в пояснительной записке к законопроекту о консолидации указано, что якобы «в проекте акта отсутствуют положения, касающиеся прав и свобод, гарантированных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод», на самом деле принудительный обмен или купля-продажа земельных участков прямо затрагивает одно из основополагающих прав – мирно владеть своим имуществом.

«Каждое физическое или юридическое лицо имеет право мирно владеть своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе, как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

Однако предыдущие положения ни в коей мере не ограничивают право государства вводить в действие такие законы, которые, по его мнению, являются необходимыми для обеспечения контроля за использованием имущества в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов либо иных сборов или штрафов».

ст. 1 Протокола 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод

Также согласно ч. 5 ст. 41 Конституции Украины: «Принудительное отчуждение объектов права частной собственности может быть применено только как исключение по мотивам общественной необходимости, на основании и в порядке, установленных законом, и при условии предварительного и полного возмещения их стоимости. Принудительное отчуждение таких объектов с последующим полным возмещением их стоимости допускается только в условиях военного или чрезвычайного положения».

Механизм принудительного отчуждения объектов права частной собственности предусмотрен Законом «Об отчуждении земельных участков, других размещенных на них объектов недвижимого имущества, находящихся в частной собственности, для общественных потребностей или по мотивам общественной необходимости». В частности, недвижимое имущество может быть принудительно отчуждено по решению суда, при условии полного предварительного возмещения стоимости и исключительно под размещение:

объектов национальной безопасности и обороны;
линейных объектов и объектов транспортной и энергетической инфраструктуры (дорог, мостов, эстакад, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, аэропортов, морских портов, нефтяных и газовых терминалов, электростанций) и объектов, необходимых для их эксплуатации;
объектов, связанных с добычей полезных ископаемых общегосударственного значения;
объектов природно-заповедного фонда;
кладбищ.

Вопреки ст. 41 Конституции, законопроект о консолидации земель предусматривает принудительное лишение прав на землю (путем обмена, купли-продажи), что обусловлено не мотивами общественной необходимости, а исключительно экономическим интересом отдельных частных субъектов, пренебрегая законные интересы других собственников земель.

Интересно, что авторы законопроекта сначала пытались обусловить консолидацию земель «общественными интересами». В первой редакции законопроекта (который был обнародован на сайте Госгеокадастра) предложенная ст. 37-2 Земельного кодекса включала положения, что обмен смежного земельного участка «может рассматриваться как такой, который обусловленный мотивами общественной необходимости». Также в п. 13 Раздела V Анализа регуляторного влияния законопроекта было отмечено, что принудительное отчуждение земельных участков при консолидации земель является «отдельным случаем принудительного отчуждения по мотивам общественной необходимости в понимании части пятой статьи 41 Конституции Украины». Впрочем, эти положения не вошли в текст доработанного законопроекта и материалов к нему, которые зарегистрировали в парламенте. Это подтверждает фактическую невозможность выдать интересы отдельных агропроизводителей в получении более привлекательных земельных участков за «общественную необходимость».

2. Нечеткие условия для лишения имущественных прав в результате консолидации

Согласно законопроекту, заинтересованные лица имеют возможность самостоятельно заказать проект землеустройства по консолидации земельных участков в частной землеустроительной организации. Этот проект может предусматривать мероприятия по разделу, объединению, обмену, купле-продаже земельных участков, установлению земельных сервитутов, заключению, изменению договоров о пользовании (договоры найма, аренды, суперфиция, эмфитевзиса) земельными участками, а также размер компенсации за негативные последствия, причиненные собственникам земельных участков.

Хотя законопроект декларирует обмен равноценных земельных участков и предусматривает выплату компенсации владельцам, механизмы реализации этих норм остаются на усмотрение землеустроителей и органов Госгеокадастра. Поскольку отсутствуют критерии «равноценности» участков хотя бы по нормативно денежной оценке, составу угодий, расположению, не говоря уже о других обстоятельствах, которые могут иметь значение. Размер компенсации определяется без участия лица, которому будет нанесен ущерб.

Проект землеустройства по консолидации земельных участков должен получить согласование Госгеокадастра и ряда других органов в соответствии со ст. 186-1 Земельного кодекса (в ред. законопроекта о консолидации). С учетом существующей практики эти согласования являются по большей части формальностью. В любом случае, ни один из этих органов не уполномочен анализировать соблюдение баланса интересов сторон при обмене земельных участков.

При отсутствии согласия собственника земельного участка, заинтересованное лицо может требовать утверждение проекта землеустройства по консолидации в судебном порядке. При этом суд не имеет специальных знаний для того, чтобы переоценить решение проекта землеустройства по сути. Теоретически, ответчик может заказать альтернативный проект землеустройства (для того, чтобы доказать более приемлемый вариант консолидации) или требовать проведения экспертизы (для установления действительного размера нанесенного ущерба), однако при отсутствии активной защиты со стороны ответчика наиболее вероятным сценарием будет утверждение судом предложенного истцом проекта землеустройства. Тем более, согласно законопроекту едва не основным условием для удовлетворения такого иска является внесение истцом на депозитный счет суда денежной суммы, которая должна быть уплачена ответчикам в качестве компенсации причиненных им негативных последствий.

Для принудительной реализации обмена с целью консолидации земельных участков сельскохозяйственного назначения предусмотрено право обратиться в суд с иском об обмене смежного земельного участка на другой равноценный земельный участок. Теоретически, эти требования могут быть объединены в одном иске c требованиями об утверждении проекта землеустройства по консолидации, тем более что утвержденный проект землеустройства по консолидации земель будет основой для удовлетворения требований об обмене земельных участков.

Интересным является вопрос защиты интересов арендаторов и залогодержателей земельных участков, особенно в контексте усиления их прав в соответствии с недавно принятым парламентом законопроектом № 2194 (о внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты касательно усовершенствования системы управления и дерегуляции в сфере земельных отношений). В частности, было предусмотрено преимущественное право арендаторов на приобретение земельного участка, ограничены способы распоряжения земельными участками (купля-продажа, обмен) без согласия арендатора, запрещены объединение и разделение земельных участков без согласия арендаторов и залогодержателей. Эти права не были учтены в законопроекте о консолидации, поскольку проект землеустройства по консолидации земель может быть утвержден собственниками земельных участков без участия арендаторов, хотя при этом может предусматривать разделение и объединение участков, их обмен или продажу, а также изменения договоров о пользовании (найма, аренды, суперфиция, эмфитевзиса).

Учитывая вышеизложенное, нормы законопроекта о консолидации земель не соответствуют стандартам защиты имущественных прав и не содержат четкой и предсказуемой процедуры для лишения права собственности и определения размера компенсации.

3. Предпосылки для лишения прав на земельные участки несельскохозяйственного назначения

Несмотря на то, что консолидацию земель традиционно понимают как механизм для уменьшения чересполосицы и оптимизации обработки сельскохозяйственных земель, законопроект о консолидации не ограничивает случаи консолидации сельскохозяйственными землями, а наоборот предполагает возможность консолидации земель любого целевого назначения (согласно определению по абз. 8 ст. 1 ЗУ «О землеустройстве» в ред. законопроекта о консолидации).

Хотя ст. 37-2 Земельного кодекса (в ред. законопроекта о консолидации) и предусматривает право обращения в суд для обмена земельных участков именно сельскохозяйственного назначения, право требовать утверждения проекта землеустройства по консолидации земель согласно ч. 21 ст. 186 Земельного кодекса (в ред. законопроекта о консолидации) не ограничено определенным целевым назначением земельных участков.

Поэтому нетрудно представить злоупотребления, когда с целью «устранения недостатков земельных участков» для преодоления «мелкоконтурности» и «получения доступа к дорогам и коммуникациям» (цитаты из законопроекта о консолидации земель), заинтересованные лица начнут требовать утверждения проектов землеустройства по консолидации земель для улучшения условий землепользования промышленных предприятий или для строительства жилых комплексов, пренебрегая правами мелких владельцев, участки которых будут мешать «экономически обоснованному объединению».

В этом контексте необходимо подчеркнуть, что обеспечение государством гарантий защиты права собственности и невозможности его произвольного лишения является основой для развития рыночной экономики и более важной ценностью, чем гипотетическое укрупнение сельскохозяйственных производств вследствие реализации законопроекта о консолидации земель.

Обращаем Ваше внимание на то, что приведенный выше комментарий не является консультацией и предлагается в информационных целях. В конкретных ситуациях рекомендуется получение полной профессиональной консультации.