Блог

Державна податкова служба не буде за законом контролюючим органом
і не матиме право на проведення податкових перевірок
(або ДФСУ forever, чи принаймні до змін до Податкового кодексу)?

22 травня, 2019 Блог

Олександр Мінін

Старший партнер КМ Партнери

18 грудня 2018 року Кабмін прийняв Постанову № 1200 «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» (далі – Постанова № 1200) про поділ Державної фіскальної служби України (далі – ДФСУ) на вказані служби із відповідним розподілом між ними прав та обов’язків ДФСУ. І зараз Постанова № 1200 реалізується: наскільки відомо з інтернету, до реєстру внесений запис про перебування ДФСУ в стані припинення шляхом поділу, Державна податкова служба України (далі – ДПСУ) зареєстрована як юридична особа. ДПСУ та Державна митна служба України (далі – ДМСУ) мають розпочати свою діяльність після завершення заходів з їх утворення, про що має бути відповідне повідомлення, а до того часу ДФСУ продовжує виконувати свої функції.

Однак виникає питання: чи можуть функції ДФСУ бути дійсно передані таким чином (розподілом між) новостворюваними ДПСУ та ДМСУ – без внесення відповідних змін до Податкового кодексу?

Нагадаємо, що зокрема ч. 2 ст. 19 Конституції України встановлено: «Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Тобто постанова Кабміну, наприклад, не може бути першоджерелом повноважень органу державної влади. Джерелом повноважень органів державної влади можуть бути виключно Конституція та закони України.

У сфері податкових відносин відповідні повноваження встановлені Податковим кодексом. П. 1.1. ст. 1 Податкового кодексу визначає:

«1.1. Податковий кодекс України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає … компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов’язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
Цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності контролюючих органів, визначених пунктом 41.1 статті 41 цього Кодексу, та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику».

П. 41.1. ст. 41 «Контролюючі органи та органи стягнення» Податкового кодексу в свою чергу встановлює:

«41.1. Контролюючими органами є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючий орган (далі – центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику), його територіальні органи».

Тобто контролюючі органи визначені Податковим кодексом як:

(І) центральний орган виконавчої влади,

що реалізує:

1. державну податкову політику,

2. ~~державну митну політику,~~

3. державну політику з адміністрування ЄСВ,

4. державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями:

під час застосування податкового ТА
~~митного законодавства,~~
законодавства з питань сплати ЄСВ ТА
іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладений на контролюючий орган(?)

(далі – «центральний орган [один!] виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику»),

(ІІ) його (тобто «центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику») територіальні органи.

Іншими словами, за Податковим кодексом контролюючі органи – це лише (І) центральний орган виконавчої влади (один!), який має повноваження (функції), як вони перераховані в п. 41.1. ст. 41 Податкового кодексу (наведено вище), і (ІІ) територіальні органи такого центрального органу виконавчої влади.

Наступне питання, чи може вважатися «контролюючим органом» (зараз зосередимося для простоти на центральному, без похідних територіальних підрозділів такого центрального органу), який не відповідає всім наведеним у законі (Податковому кодексі) ознакам, зокрема не має всіх тих повноважень (функцій), які визначені Податковим кодексом?

Вважаю, що правильна відповідь – ні.

Раніше відповідні органи, яким надавалися відповідні повноваження, прямо вказували в законах за назвою органу. І далі визначали його повноваження. Однак через «чехарду» і бажання кожного нового «владного угрупування» перетасувати такі органи «під себе», для чого навіть не встигали вносити зміни до законів, перейшли до моделі визначення органів (зокрема з питань, пов’язаних із оподаткуванням і митними питаннями) не за назвою, а описовим шляхом – через перелік функцій і повноважень таких органів.

Наскільки такий підхід правильний – питання окреме. А зараз – «маємо те, що маємо». А маємо визначення, зокрема, контролюючих органів у податковій сфері виключно через перелік функцій (повноважень), наданих таким органам.

І якщо створюється якийсь орган, який не має всіх тих повноважень (функцій), через наявність яких і визначається належність до категорії контролюючих органів для цілей Податкового кодексу, то логічний висновок, що такий новий орган – ДПСУ – не є «контролюючим органом» для цілей Податкового кодексу.

ДПСУ не матиме всіх тих повноважень (функцій), які за п. 41.1. ст. 41 Податкового кодексу є кваліфікаційними ознаками «контролюючого органу».

Так, за Постановою № 1200:

«Державна податкова служба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів і який реалізує державну податкову політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування (далі – єдиний внесок), державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску».

Для наочності і порівняння цих повноважень із повноваженнями як кваліфікаційними ознаками «контролюючого органу» за п. 41.1. ст. 41 Податкового кодексу, ті функції ДФСУ, які не передаються ДПСУ, в переліку в розділі 4 цієї статті закреслені. А прописом виділена функція, яка за Постановою № 1200 не передається ні ДПСУ, ні ДМСУ.

Повноваження за законом (Податковим кодексом) надані одному органу (і його територіальним підрозділам) як конкретному суб’єкту, який визначений законом спеціально через перелік кваліфікаційних ознак (функцій) цього органу.

Тобто за законом (Податковим кодексом) відповідні повноваження прив’язані до конкретного суб’єкта, який у свою чергу визначений за переліком функцій.

Не можуть свавільно (без внесення відповідних змін власне до профільного закону, який і надає повноваження конкретно визначеному органу) повноваження, прив’язані законом до конкретного суб’єкта, бути розпорошені (розподілені) виконавчою владою серед інших органів, відмінних за визначенням (кваліфікаційними ознаками) від того, якому закон надає відповідні повноваження.

Інший підхід виглядає абсурдом. Адже тоді можна розподілити ці функції і серед більшої кількості зовсім інших органів виконавчої влади. Що тоді може заважати Кабміну передати функції, наприклад, реалізації державної податкової політики Національній поліції? Або створити під кожну з перелічених у п. 41.1. ст. 41 Податкового кодексу функцій-повноважень свій орган? Наприклад, «Державна служба з питань єдиного соціального внеску» – чому б ні?

Який із цього можна зробити висновок? Мабуть, що без внесення відповідних змін до Податкового кодексу повноваження ДФСУ не можуть бути легітимно поділені Кабміном між новостворюваними органами. Тому поточна спроба створити ДПСУ та ДМСУ без відповідних змін до Податкового кодексу несе ризик створення «мертвонароджених» органів, наявність у яких поділених повноважень принаймні спірна.

На практиці це може призвести до стану правової невизначеності і спорів. Адже навіть щодо перевірок п. 41.4. ст. 41 Податкового кодексу встановлює:

«41.4. Інші державні органи не мають права проводити перевірки своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податків і зборів, у тому числі на запит правоохоронних органів».

Тобто органи, які не є контролюючими органами, як вони визначені Податковим кодексом, не можуть проводити перевірки з питань оподаткування.

ДПСУ, як ми розібрали вище, швидше, не є таким контролюючим органом, оскільки не відповідає усім необхідним кваліфікаційним ознакам контролюючого органу згідно з Податковим кодексом.

Тож, досить логічно, і виглядає правомірним, не допускати ДПСУ, і територіальні органи ДПСУ зокрема, до проведення перевірок платників податків.

Кабмін хотів створення саме такого правового хаосу? Чи, як свого часу казали, це гірше ніж злочин: це – помилка?

Перегляди 7073