Аналітика

22.07.2020 року Президент підписав Закон про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо планування використання земель (законопроєкт № 2280), далі – «Закон про планування». Цей закон має набрати чинності через один рік з дня його офіційного опублікування, а саме з 24.07.2021 року.

Закон закладає умови для комплексного планування розвитку територій об’єднаних територіальних громад, та створює передумови для кращого розвитку передмість. У випадку якщо вдасться реалізувати впроваджені законом вимоги, власники та користувачі зможуть змінювати цільове призначення своїх земельних ділянок самостійно, обмежуючись виключно вимогами функціонального зонування території. У свою чергу, оцифрування та уніфікація встановлених містобудівних обмежень та обмежень у використанні земель з їх обов’язковим відображенням у кадастрі спростить визначення можливих способів використання землі.

1. Громада визначатиме функціональне планування всієї своєї території

Закон про планування вперше дозволив на рівні місцевих громад затверджувати містобудівну документацію, що встановлює режим забудови території, яка поширювалася б одночасно як в межах населених пунктів, так і за їхніми межами (в межах території громади).

Комплексний план просторового розвитку територіальної громади розробляється на всю її територію та включає генеральний план адміністративного центру, генеральні плани та детальні плани території інших населених пунктів, а також межі функціональних зон усієї території територіальної громади з вимогами до забудови та ландшафтної організації таких зон. До комплексного плану можуть бути включені раніше затверджені генеральні плани населених пунктів та детальні плани території, у випадку якщо вони узгоджуються з планувальними рішеннями комплексного плану (згідно зі ст. 16-1 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» в ред. Закону про планування).

Ключовим елементом планування є функціональні зони території із набором дозволених видів цільового призначення земельних ділянок та встановленими обмеженнями щодо забудови (згідно з п. 17 ч. 1 ст. 1 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» в ред. Закону про планування). План зонування території стає обов’язковою складовою генеральних планів населених пунктів, а за їх межами відомості про функціональні зони з вимогами до забудови та ландшафтної організації включаються безпосередньо до комплексного плану просторового розвитку територіальної громади (згідно з абз. 4 ч. 2 ст. 17 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» в ред. Закону про планування).

Закон про планування запроваджує інтеграцію землевпорядної та містобудівної документації. Комплексний план просторового розвитку території територіальної громади, а також генеральний план населеного пункту та детальний план території, визнаються одночасно містобудівною документацією на місцевому рівні та документацією із землеустрою (згідно з ст. 25 ЗУ «Про землеустрій» в ред. Закону про планування). На підставі них можуть формуватися земельні ділянки комунальної власності територіальної громади (зокрема, для майбутнього розміщення об’єктів соціальної інфраструктури), а також реєструватися земельні ділянки, які вже були раніше сформовані, проте відомості про які не були внесені до кадастру.

Передбачено, що комплексний план розробляється у формі електронного документа, із візуалізацією для державного земельного кадастру, містобудівного кадастру, інших геоінформаційних систем, а також із відтворенням на паперових носіях (згідно з ч. 13 ст. 16-1 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» в ред. Закону про планування).

Таким чином, створюється підґрунтя для амбітної мети – об’єднати та впорядкувати різні види документації, що створювалася в різний час, різними розробниками та під контролем різних відомств, актуалізувавши їхній зміст та включивши нові дані (наприклад, концепції інтегрованого розвитку території), а також забезпечити їх існування у доступному електронному форматі. Наразі важко спрогнозувати, наскільки швидко вдасться це реалізувати (тим більше у масштабі всієї країни, а не окремих об’єднаних територіальних громад), оскільки очевидно, що розробка кожного такого комплексного плану просторового розвитку території – це трудомісткий та витратний процес.

Суттєвою перешкодою на шляху розробки комплексних планів території є невизначеність поняття території, щодо якої має юрисдикцію об’єднана територіальна громада (зокрема, за межами адміністративного центру та інших населених пунктів, які входять до її складу). Хоча Закон про планування і містить посилання на поширення комплексних планів просторового розвитку у тому числі на землі за межами населених пунктів, обсяг цих земель залишається під питанням. При цьому, остання редакція законопроєкту № 2194 не встановлює автоматичної передачі земель за межами населених пунктів до відання громад, але передбачає, що до комунальної власності відносяться землі та земельні ділянки за межами населених пунктів, які передані або перейшли із земель державної власності відповідно до закону (зміни до п. в) ст. 83 Земельного кодексу) – імовірно, йдеться про «ручний механізм» передачі земель за матеріалами інвентаризації, що, вочевидь, не є тотожним повноцінному розпорядженню громадами землями за межами населених пунктів. Без розмежування територій громад (у т.ч. узгодження із сусідніми громадами спірних меж) буде неможливо переходити до розробки комплексних планів просторового розвитку.

• Збільшиться прозорість приватизації та вилучення земельних ділянок?

Цікавою частиною комплексного плану просторового розвитку територіальної громади мають стати відомості про землі (території) для безоплатної передачі у власність земельних ділянок державної та комунальної власності, а також межі територій, необхідних для розміщення об’єктів, щодо яких відповідно до закону може здійснюватися примусове відчуження земельних ділянок з мотивів суспільної необхідності (що є складовими комплексного плану згідно з ч. 10 ст. 16-1 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» в ред. Закону про планування). Хотілося б, щоб публічний доступ до цієї інформації зменшив корупційні ризики під час вирішення питань щодо надання чи вилучення земельних ділянок.

• Легалізація земель, виведених із постійного користування?

Закон про планування передбачає, що під час кадастрових зйомок при розробці комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, які проводяться з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про землі, що передані до 01.01.2004 року в постійне користування державним та комунальним підприємствам, установам, організаціям або державним та комунальним підприємствам, установам, організаціям, правонаступниками яких вони є, із площ, переданих у постійне користування, виключаються землі (частини земельних ділянок), які раніше вибули з постійного користування, у тому числі внаслідок прийняття рішень органами державної влади та органами місцевого самоврядування (згідно зі ст. 45-1 ЗУ «Про землеустрій» в ред. Закону про планування).

У постійному користуванні державних та комунальних підприємств, установ, науково-дослідних інститутів обліковувались тисячі гектарів земель, частина з яких у законний чи сумнівний спосіб були згодом виведені із постійного користування та приватизовані. Незважаючи на те, що такі ділянки могли декілька разів змінити власників, в старі документи на право постійного користування (що видавалися ще до повноцінного запуску електронного кадастру) зміни не вносили.

Тому, з одного боку, логічно під час реєстрації в кадастрі земель постійного користування не включати території вилучених земельних ділянок. З іншого боку, така масштабна акція може бути використана набувачами земельних ділянок як остаточне підтвердження їхніх прав, та утруднити повернення у державну чи комунальну власність тих земельних ділянок, що були вилучені незаконно.

• Ризики для раніше отриманих ДПТ?

Відповідно до ч. 4 ст. 16-1 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» в ред. Закону про планування, рішення про затвердження комплексного плану повинно містити, зокрема, відомості про генеральні плани населених пунктів та детальні плани території у межах території територіальної громади, які відповідно до цієї статті визнані такими, що не відповідають вимогам законодавства та/або не узгоджуються з планувальними рішеннями комплексного плану і втрачають чинність одночасно з набранням чинності комплексним планом.

Ця норма створює потенційний ризик для реалізації проєктів будівництва чи реконструкції, для яких в рамках вимог законодавства щодо регулювання містобудівної діяльності за кошти інвесторів були спеціально розроблені та затверджені детальні плани території (ДПТ). Такі ДПТ можуть бути скасовані, зокрема у випадку неузгодження із планувальними рішеннями комплексного плану розвитку території громади.

2. Право самостійно визначати цільове призначення земельної ділянки – в межах допустимих призначень для відповідної функціональної зони

Чинна редакція Земельного кодексу передбачає категорії земель (ст. 19 Земельного кодексу) та встановлює, що види використання земельної ділянки в межах певної категорії (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою (ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу). Аналогічно, ч. 2 ст. 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» передбачає внесення до відомостей кадастру про цільове призначення земельних ділянок, а саме категорію земель та вид використання земельної ділянки.

Проте підзаконними нормативними актами через встановлення вимог до землевпорядної документації та порядку ведення кадастру, в межах категорії земель були введені коди цільового призначення (КВЦПЗ-2010), процедура присвоєння яких часто дорівнювалась до зміни цільового призначення та які фактично обмежили право самостійно визначати вид використання земельної ділянки. Ми звертали увагу на цю проблему у матеріалі «Зміни Класифікації видів цільового призначення земель (КВЦПЗ) та їхнє значення в контексті земельного та податкового законодавства».

Закон про планування використання земель вносить зміни до Земельного кодексу, за якими при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення. Категорія земель та вид цільового призначення визначаються в межах відповідного виду функціонального призначення території, передбаченого затвердженим комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади або генеральним планом населеного пункту. Новий класифікатор видів цільового призначення земельних ділянок, видів функціонального призначення територій та співвідношення між ними має бути затверджений урядом (згідно з ч. 5 ст. 20 Земельного кодексу в ред. Закону про планування).

Законом про планування передбачена можливість власників земельних ділянок самостійно змінювати їх категорію та цільове призначення без розробки землевпорядної документації та отримання погодження чи рішення органу влади та за умови дотримання наступних вимог:

• цільове призначення можна змінити тільки в межах допустимих видів для відповідної функціональної зони (тобто, передумовою реалізації права самостійно змінити цільове призначення є затвердження громадою відповідних планів зонування та їх реєстрація в кадастрі);
• зміна цільового призначення не впливає на дію встановлених обмежень у використанні земель;
• якщо земельна ділянка перебуває у користуванні (наприклад, оренда, емфітевзис, суперфіцій) або у заставі, то потрібне погодження землекористувача/заставодержателя на зміну цільового призначення (підпис якого на погодженні посвідчується нотаріально).

У деяких випадках змінити цільове призначення самостійно (без ухвалення рішення органу влади) зможе навіть користувач (орендар) земельних ділянок державної та комунальної власності. Зокрема, йдеться про землі в межах категорій житлової та громадської забудови, промисловості, транспорту, зв’язку, енергетики, оборони та іншого призначення, а також земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, що є у приватній власності землекористувача.

При цьому зміна землекористувачем цільового призначення земельної ділянки державної, комунальної власності, наданої йому в користування без проведення земельних торгів для провадження певної діяльності, не повинна призводити до провадження ним на такій земельній ділянці іншої діяльності (крім випадків розташування на земельній ділянці будівель, споруд, що перебувають у власності землекористувача). Втім, теоретично, Закон про планування залишає можливості для маніпуляцій шляхом винесення на земельні торги права оренди земельної ділянки із малопривабливим цільовим призначенням, та з подальшою зміною цільового призначення земельної ділянки після проведення конкурсу за домовленістю власника (органу-розпорядника) та орендаря земельної ділянки.

Навіть якщо документацією з планування буде встановлена функціональна зона, яка не відповідає визначеному раніше цільовому призначенню земельної ділянки, то допускається продовжувати використовувати землю відповідно до раніше визначеного призначення. Проте змінити цільове призначення ділянки на майбутнє можливо буде тільки в рамках обмежень функціональної зони.

Закон про планування не передбачає додаткових обмежень стосовно внесення до земельного кадастру відомостей про ділянки, які були сформовані у минулому. Проте, з огляду на загальну тенденцію до уніфікації відомостей кадастру та обмеження зміни цільового призначення земельних ділянок вимогами функціональних зон, є високий ризик виникнення ускладнень під час внесення відомостей про земельні ділянки, які не були раніше внесені до кадастру, у випадку, якщо передбачене в документах на землю цільове призначення не відповідатиме зареєстрованій у кадастрі функціональній зоні.

У перехідний період, до того, як відомості про функціональні зони будуть затверджені та внесені до Державного земельного кадастру, зміна цільового призначення земельних ділянок продовжуватиме здійснюватися за проєктами землеустрою щодо їх відведення (згідно з п. 23 Перехідних положень Земельного кодексу в ред. Закону про планування). Як і раніше, залишатиметься необхідним рішення органу державної влади або місцевого самоврядування. Водночас зроблено ще один крок в сторону передачі функцій із розпорядження землями за межами населених пунктів місцевим громадам – адже сільські, селищні, міські ради тепер прийматимуть рішення про зміну цільового призначення будь-яких земельних ділянок приватної власності (у тому числі за межами населених пунктів).

• А що з платою за землю?

Наразі незрозуміло, як самостійна зміна цільового призначення за ініціативою власника або користувача земельної ділянки впливатиме на плату за землю. Адже на сьогодні коефіцієнт функціонального призначення у розрахунку нормативної грошової оцінки землі прив’язаний до кодів цільового призначення за КВЦПЗ-2010. Також органи місцевого самоврядування затверджують і застосовують різні ставки орендної плати залежно від виду використання землі. Закон про планування не передбачає змін до законодавства з цих питань. Сподіваємося, що ця проблема буде вирішена, адже право самостійно визначати цільове призначення буде неповноцінним без можливості паралельного коригування плати за землю, оскільки створюватиме ризик недобросовісної конкуренції та отримання неправомірних податкових переваг за рахунок маніпулювання цільовим призначенням земельних ділянок.

• Спрощується забудова сільськогосподарських земель?

Закон про планування допускає у тому числі самостійну зміну цільового призначення сільськогосподарських земель на землі інших категорій (для промисловості, житлової, комерційної забудови тощо). Паралельно вносяться зміни до визначення категорії земель житлової та громадської забудови, зокрема виключається застереження про необхідність розташування таких земель виключно в межах населених пунктів (згідно зі змінами до ст. 38 Земельного кодексу за Законом про планування). Імовірно, що формування нових земельних ділянок житлової та громадської забудови за межами населених пунктів буде можливо, головним чином, за рахунок сільськогосподарських угідь.

Варто згадати, що з 01.01.2020 року набули чинності зміни до ч. 1 ст. 208 Земельного кодексу (згідно з ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення інженерно-технічного облаштування та утримання державного кордону» від 29.10.2019 року), відповідно до яких від відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва звільняються громадяни та юридичні особи у разі використання земельних ділянок під будівництво і обслуговування жилих будинків і господарських будівель.

Окрім цього, з 01.07.2021 року згідно з ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обігу земель сільськогосподарського призначення» (Закон про ринок земель) скасовується заборона на зміну цільового призначення підмораторних сільськогосподарських земельних ділянок (що включають землі товарного сільськогосподарського виробництва, фермерських господарств, та ділянки отримані в результаті паювання земель колективних сільськогосподарських підприємств). Про основні нововведення Закону про ринок землі – у нашому матеріалі: «Закон про ринок землі: зміна правил гри».

Наведені обставини максимально спрощують зміну цільового призначення та забудову сільськогосподарських земель. Єдиним запобіжником неконтрольованого зменшення сільськогосподарських угідь має стати документація з планування використання земель, що обмежуватиме відведені для забудови території відповідними функціональними зонами.

3. Впорядкування обмежень у використанні земель та встановлення пріоритету відомостей кадастру для визначення дії обмежень

На додаток до амбітних планів законодавця уніфікувати та оцифрувати документацію щодо планування використання земель, Закон про планування передбачає також впорядкування встановлених обмежень у використанні земель.

Впроваджується принцип пріоритету відомостей кадастру для визначення дії обмежень у використанні земель. Зокрема, згідно з абз. 3 ч. 4 ст. 111 Земельного кодексу у ред. Закону про планування, обмеження у використанні земель, встановлені містобудівною документацією на місцевому рівні, є чинними з моменту внесення відомостей про них до Державного земельного кадастру. Це правило діє тільки на ті обмеження, що будуть встановлені після набрання чинності Законом про планування.

Щодо чинних обмежень продовжує діяти правило, згідно з яким вони можуть бути зареєстровані в кадастрі, або можуть діяти безпосередньо на підставі законодавства (абз. 1-2 ч. 4 ст. 111 Земельного кодексу). Це породжує чимало складнощів, оскільки місцеву документацію не завжди легко знайти, а застосування подекуди суперечливих та застарілих актів законодавства залишає питання (не говорячи про проблематичність самостійного визначення меж поширення встановлених законом обмежень на місцевості).

Пріоритет відомостей кадастру у встановленні дії обмежень має у майбутньому спростити визначення правового режиму ділянки та вибір земельної ділянки забудовниками. Адже набагато простіше скористатися електронною кадастровою картою для того, щоб дізнатися про всі обмеження та їх дію на території цільової земельної ділянки, аніж витрачати додаткові ресурси на аудит земельної ділянки і навіть після цього не бути застрахованим від того, що будуть виявлені якісь додаткові обмеження.

Включення до кадастру відомостей про обмеження містобудівної документації допоможе виявити поточні та уникнути майбутніх порушень, зокрема у використанні територій природоохоронного та історико-культурного призначення, обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України, прибережних захисних смуг та водоохоронних зон, застосуванням яких нерідко нехтували.

Водночас Закон про планування залишає невирішеною проблему встановлення нових обмежень до земельних ділянок приватної власності без згоди їхніх власників. Зокрема, йдеться про розміщення неподалік від земельної ділянки режимоутворюючих об’єктів як державної чи комунальної, так і приватної власності (лінії зв’язку, дороги, промислові об’єкти тощо), щодо яких законодавчо встановлені охоронні чи санітарно-захисні зони. При цьому можливість безперешкодно вносити обмеження до державного земельного кадастру у випадку появи таких об’єктів, вірогідно, погіршить можливості для захисту прав власників та користувачів земельних ділянок, які підпадатимуть під дію обмежень.

• Покращується захист водних об’єктів?

Закон про планування присвячує окрему увагу захисту водних об’єктів. Об’єкти водного фонду та водно-болотні угіддя, плани управління річковими басейнами, проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій земель водного фонду та водоохоронних зон – є вихідними даними для розроблення комплексного плану просторового розвитку території громади (ч. 8 ст. 16-1 Земельного кодексу у ред. Закону про планування).

Скасовується встановлення прибережних захисних смуг за окремими проектами землеустрою (на розробку яких місцеві органи традиційно не знаходили коштів). Натомість, відомості про межі водоохоронних зон, прибережних захисних смуг, пляжних зон мають встановлюватись комплексними планами просторового розвитку територій територіальних громад, генеральними планами населених пунктів та вносяться до Державного земельного кадастру (згідно з ч. 2 ст. 58 Земельного кодексу у ред. Закону про планування).

Як і раніше, навіть якщо відомості про прибережні захисні смуги не встановлені у документації на місцевому рівні, то застосовуються встановлені законом нормативи (згідно зі ст. 60 Земельного кодексу).

Додатково врегульовані обмеження прибережних захисних смуг від морів, морських заток і лиманів. Як і раніше, згідно з абз. 1 ч. 3 ст. 60 Земельного кодексу уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюється прибережна захисна смуга шириною не менше двох (2) кілометрів від урізу води. Водночас в межах населених пунктів дія таких прибережних захисних смуг мала визначатись за окремими проектами землеустрою. Згідно з абз 3 ч. 3 ст. 60 Земельного кодексу у ред. Закону про планування, якщо місцевою документацією не передбачено інше, що у межах населених пунктів прибережна захисна смуга від морів, морських заток і лиманів визначається шириною 100 метрів від урізу води.

Звертаємо Вашу увагу на те, що наведений вище коментар не є консультацією і пропонується з інформаційною метою. В конкретних ситуаціях рекомендується отримання повної фахової консультації.

З повагою,

© WTS Consulting LLC, 2020

Прокоментувати