Аналитика

Карантинные ограничения, которые были введены Кабинетом Министров Украины (в частности, согласно Постановлению КМУ № 211 от 11.03.2020 года «О предотвращении распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2» с дальнейшими изменениями) привели к большим денежным потерям как отдельных домохозяйств, работников, предпринимателей, так и бюджетов всех уровней. При этом, незаконность карантинных мер подтверждается не только их чрезмерностью и отсутствием соответствующего обоснования необходимости и строгости каждого из них, но и грубым нарушением установленных законом процедур и игнорированием требований Конституции на высшем уровне. Допущенные нарушения создают все условия для обжалования указанного постановления КМУ и дальнейшего возмещения ущерба, причинённого незаконным решением органа государственной власти.

1. Кабинет Министров Украины не соблюдал процедуру введения карантина, предусмотренную ЗУ «О защите населения от инфекционных болезней», в частности не было представления главного санитарного врача Украины

Согласно Постановлению КМУ № 211 от 11.03.2020 года «О предотвращении распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2», карантин по всей территории Украины был введен на основании ст. 29 ЗУ «О защите населения от инфекционных болезней». Указанная норма предусматривает процедуру, согласно которой вопрос о введении карантина перед КМУ должно ставить МЗУ по представлению главного государственного санитарного врача Украины.

В соответствии с ч. 1, 2, 4, ст. 29 ЗУ «О защите населения от инфекционных болезней»:

Действующий главный государственный санитарный врач Украины был назначен распоряжением КМУ №299-р от 11.03.2020 года. Однако, как стало известно, главным санитарным врачом не было внесено представление об установлении карантина на территории Украины.

Это представление не является простой формальностью, поскольку именно в нем на профессиональном уровне должны быть изложены обоснования периода и границ территории установления карантина, список необходимых противоэпидемических и других мер, исчерпывающие временные ограничения прав физических и юридических лиц,  дополнительные обязанности, которые возлагаются на них. Такие вещи компетентны сформулировать только профессионалы из системы здравоохранения, которые имеют соответствующую специализацию, и такое определение должно осуществляться вследствие соответствующих исследований, а не «с потолка». Отсутствует информация касательно наличия соответствующих знаний у членов КМУ, которые приняли решение без представления. При  отсутствии такого обоснования действия Кабинета Министров Украины касательно установления жестких карантинных мер являются произвольными.

Более того, согласно ст. 40 ЗУ «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» полномочия главного государственного санитарного врача вносить обоснованное представление с предложением о введении карантина возникают только в случае введения в Украине или в отдельных ее местностях режима чрезвычайного положения.

Как предусмотрено п. й) ч. 1 ст. 40 – Полномочия главного государственного врача Украины – ЗУ «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения»:

Таким образом, представление главного государственного санитарного врача Украины с предложением об установлении карантина не только не произошло, но и не могло иметь место, поскольку оно возможно только в условиях предварительного введения чрезвычайного положения (одним из возможных условий оглашения которого является пандемия).

2. Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) не имеет официальной категории «пандемии» или утвержденного алгоритма для ее оглашения. ВОЗ допускает использование термина «пандемия» в своих сообщениях для оценки глобальной ситуации (касательно COVID-19 это произошло на брифинге 11.03.2020 года), однако для принятия решений по управлению рисками государства должны опираться на местную оценку.

Брифинг Генерального директора ВОЗ от 11.03.2020 года ошибочно трактуют как оглашение пандемии. На самом деле нет международного органа, который бы (1) формально устанавливал своим решением или (2) официально определял факт пандемии.

Определение термина «пандемия» и сфера его использования ВОЗ достаточно широки. ВОЗ определяет пандемию как распространение в мировых масштабах новой болезни (от которой у большинства населения нет иммунитета). Это определение не отображает ни серьезность болезни, ее вирулентность и уровень смертности, ни количество зафиксированных случаев; вместо этого учитывается исключительно география распространения заболевания (а именно – на несколько регионов в мире, в которых действуют органы ВОЗ).

Представители ВОЗ неоднократно подчеркивали, что сейчас в ВОЗ не существует официальной категории пандемии, а также, что нет математической формулы или алгоритма для оглашения пандемии. Вместе с тем, термин «пандемия» может использоваться ВОЗ, в том числе с целью привлечения внимания и повышения уровня готовности национальных систем.

Действующий механизм информирования со стороны ВОЗ с использованием термина «пандемия» предусмотрен, в частности, в Инструкции «Управление рисками в связи с пандемией гриппа» (Pandemic Influenza Risk Management, 2017). Во время разработки этой инструкции была учтена критика ВОЗ во время оглашения пандемии «свиного» гриппа H1N1 в 2009 году (именно после этого была отменена официальная категория пандемии как последней 6-й фазы распространения болезни в мире).

 В п. 2.2. Инструкции предусмотрены глобальные фазы развития пандемии гриппа: междупандемическая фаза, фаза предупреждения, пандемическая фаза, переходная фаза. Указано, что в случае пандемии разные страны будут сталкиваться с разными рисками в разное время. Поэтому ожидается, что для принятия решений по управлению рисками страны будут использовать в качестве доказательной базы глобальную оценку рисков, но будут опираться на местную оценку рисков.

Порядок и проведение оценки рисков для определения фазы пандемии предусмотрен в инструкциях ВОЗ и международных стандартах. Глобальные фазы  используются ВОЗ для разъяснения  глобальной ситуации: в сообщениях для национальных координаторов согласно ММСП-2005 (Международных медико-санитарных правил), в выпусках новостей о вспышке заболевания, в других способах взаимодействия с общественностью и СМИ, включая социальные сети.

Применение глобальных фаз отличается от: (1) определения чрезвычайной ситуации согласно ММСП-2005, (2) оглашения пандемии Генеральным директором ВОЗ.

По всем признакам, на аналогичный механизм «разъяснения глобальной ситуации» ВОЗ опиралась и для введения в употребление, начиная с 11.03.2020 года, термина «пандемия» касательно распространения короновирусной болезни (COVID-19). Еще раньше ВОЗ были задействованы механизмы информирования и регулирования согласно Международным медико-санитарным правилам (2005 г.): 22.01.2020 года был создан Чрезвычайный комитет касательно пневмонии в следствие нового коронавируса 2019-nCoV, а 30.01.2020 года этот комитет огласил чрезвычайную ситуацию в сфере общественного здравоохранения, что имеет международное значение. Этот комитет продолжает работать и давать рекомендации, которые касаются сдерживания распространения болезни и минимизации последствий для международных перевозок и торговли.

Несмотря на то, что в инструкциях ВОЗ постоянно акцентируется внимание на важности проведения местной оценки рисков и пропорциональности любых ограничительных мер реальным угрозам, отсутствуют публичные решения украинских органов с проведенной оценкой рисков в соответствии с международными стандартами на местном уровне. При отсутствии такой оценки, одной ссылки на факт использования ВОЗ термина «пандемия» в своих сообщениях или оглашение чрезвычайной ситуации согласно ММСП-2005 явно недостаточно для обоснования необходимости значительных ограничений прав и свобод на национальном уровне.

3. В Украине не было введено чрезвычайное положение; условием его введения является наличие реальной угрозы безопасности граждан, устранение которой другими способами является невозможным – для этого недостаточно одного факта использования ВОЗ термина «пандемия» для обозначения инфекционной болезни, случаи которой были выявлены в нескольких регионах мира.

На парламентском уровне в Украине не утверждалось чрезвычайное положение, карантин или другой особенный режим с определенным кругом ограничений прав и свобод граждан. На протяжении марта-мая 2020 года Верховная Рада Украины приняла несколько законодательных актов, направленных на предотвращение возникновения и распространения коронавирусной болезни (COVID-19), однако эти изменения, скорее, имели характер приспособления к объективной реальности уже внедренных Кабинетом Министров Украины карантинных мер.

Чрезвычайное положение в Украине или в отдельных ее местностях вводится Указом Президента Украины, который подлежит утверждению Верховной Радой Украины на протяжении двух дней с момента обращения Президента Украины (ч. 1 ст. 5 ЗУ «О правовом режиме чрезвычайного положения»). На сегодняшний день такие решения не принимались.

В соответствии с определением чрезвычайного положения согласно ст. 1 Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения»:

Пандемия является одним из условий введения чрезвычайного положения согласно ЗУ «О правовом режиме чрезвычайного положения». В частности, в п. 1 ч. 2 ст. 4 этого закона предусмотрено, что чрезвычайное положение может быть введено в случае возникновения особо тяжелых чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера (стихийного бедствия, катастроф, особо крупных пожаров, применения средств поражения, пандемий, панзоотий т.п.), создающих угрозу жизни и здоровью значительных слоев населения. В то же время, согласно ч. 1 ст. 4 Закона Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения» чрезвычайное положение вводится только при наличии реальной угрозы безопасности граждан или конституционному строю, устранение которой другими способами невозможно.

Таким образом, введение чрезвычайного положения в случае пандемии возможно лишь при наличии реальной угрозы безопасности граждан. Учитывая то, что ВОЗ пока использует определение пандемии, которое не учитывает степень угрозы распространяемой болезни, и всячески подчеркивает отсутствие официальной категории пандемии и механизма ее оглашения, сам факт использования такой терминологии не может быть достаточным для обоснования необходимости введения чрезвычайного положения. ВОЗ не оглашала пандемию. Зато ВОЗ указала, что вообще не использует этот термин и категорию, что исключает саму возможность оглашения пандемии со стороны ВОЗ.

Учитывая это, приходим к выводу, что чрезвычайное положение не только не было официально введено, но и не могло быть введено ввиду отсутствия определенных законом условий.

При этом, установление карантина и проведение других обязательных санитарных и противоэпидемических мероприятий предусмотрено именно в качестве дополнительных мер режима чрезвычайного положения в связи с чрезвычайными ситуациями техногенного или природного характера (п. 4 ч. 1 ст. 17 ЗУ «О правовом режиме чрезвычайного положения»).

Отсутствие факта пандемии исключает это основание для объявления чрезвычайного положения. Отсутствие чрезвычайного положения означает принципиальную невозможность главного государственного санитарного врача Украины сделать представление о введении карантина и определения конкретных параметров карантина в представлении. Таким образом, КМУ не просто провозгласил карантин вопреки процедуре, но и взял на себя определение его параметров без представления их главным государственным санитарным врачом Украины.

4. Через две недели после объявления карантина КМУ официально ввел режим чрезвычайной ситуации; основания ее введения также являются сомнительными

Кодекс гражданской защиты Украины (ч. 1 ст. 11), а также Положение о единой государственной системе гражданской защиты (п. 19) предусматривают режимы функционирования системы гражданской защиты: (1) повседневного функционирования, (2) повышенной готовности, (3) чрезвычайной ситуации и (4) чрезвычайного положения (в соответствии с ЗУ «О правовом режиме чрезвычайного положения»).

В соответствии с определением чрезвычайной ситуации согласно п. 24 ст. 2 Кодекса гражданской защиты Украины:

Режим чрезвычайной ситуации на всей территории Украины может быть введен по решению КМУ в случае возникновения чрезвычайной ситуации с тяжелыми последствиями. Уровень и последствия чрезвычайной ситуации определяются в соответствии с Порядком классификации чрезвычайных ситуаций по их уровням. Принимаются во внимание территориальное распространение и объемы ресурсов для ликвидации последствий, количество людей, которые погибли, пострадали или нормальные условия жизнедеятельности которых были нарушены, а также размер нанесенного ущерба. Нарушение нормальных условий жизнедеятельности в соответствии с этим порядком определяется как отсутствие питьевого водоснабжения, водоотведения, электро-, газо- и теплоснабжения (в осенне-зимний период) и/или такое изменение технического состояния жилого дома (помещения), в результате которого он стал аварийным либо не пригодным для эксплуатации, и/или изменение состояния территории (объекта), в результате которого проживание населения и ведение хозяйственной деятельности на территории (объекте) является невозможным.

Предыдущая практика применения режима чрезвычайных ситуаций касалась в основном локальных событий (например, Справка о чрезвычайных ситуациях в 2019 году).

В течение двух недель с момента объявления карантина в Украине от 11.03.2020 года не только не было введено чрезвычайное положение, но и не объявлялся режим чрезвычайной ситуации. В это время были только объявления о чрезвычайных ситуациях на уровне отдельных областей (в т.ч. Черновицкой, Житомирской, Киевской).

25.03.2020 года издано Распоряжение КМУ № 338-р «О переводе единой государственной системы гражданской защиты в режим чрезвычайной ситуации», которым со ссылкой на ст. 14 ч. 2 ст. 78 Кодекса гражданской защиты Украины было объявлено о существовании медико-биологической чрезвычайной ситуации природного характера государственного уровня, связанной с распространением на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2.

В качестве условий для объявления чрезвычайной ситуации в распоряжении указано, во-первых, о распространении на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2 (на этот день в Украине было подтверждено 113 случаев инфицирования и 4 смерти от COVID-19). Во-вторых, сделана ссылка на «выводы Всемирной организации здравоохранения о признании распространения COVID-19 в странах мира пандемией» (без никакой информации о сути этого термина согласно подходам ВОЗ и необходимого анализа рисков на местном уровне, как этого требуют международные стандарты и инструкции ВОЗ).

Также в распоряжении отсутствует информация касательно применения критериев согласно Порядка классификации чрезвычайных ситуаций по их уровням. Именно незаконное введение карантина, а не распространение на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, стало причиной появления фактической чрезвычайной ситуации, как она определена законом. Ведь возникла обстановка, которая характеризуется нарушением нормальных условий жизнедеятельности населения, вызванная другим опасным событием (незаконное решение КМУ), что привело к возникновению угрозы жизни или здоровью населения, нанесению значительного материального ущерба, а также к невозможности осуществления хозяйственной деятельности.

5. Независимо от процедурных нарушений и сомнительности существования формальных условий при введении карантина и объявления чрезвычайной ситуации, введенные карантинные ограничения по сути являются ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина, что недопустимо при отсутствии чрезвычайного положения.

Согласно ст. 64 Конституции Украины конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме случаев, предусмотренных Конституцией Украины; в условиях военного или чрезвычайного положения могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием срока действия этих ограничений.

Вопреки этой норме, Постановлением КМУ № 211 от 11.03.2020 года «О предотвращении распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2» и последующими изменениями к нему были введены ограничения, в частности касательно следующих конституционных прав: права на свободу и личную неприкосновенность (ст. 29 Конституции Украины), право на свободу передвижения (ст. 33 Конституции Украины), право на свободу совести (ст. 35 Конституции Украины), право на мирные собрания (ст. 39 Конституции Украины), право владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью (ст. 41 Конституции Украины), право на предпринимательскую деятельность (ст. 42 Конституции Украины), право на труд (ст. 43 Конституции Украины).

Хотя во время карантина предусмотрена возможность установки временных ограничений прав физических и юридических лиц и дополнительные обязанности (в частности, согласно ч. 4 ст. 29 ЗУ «О защите населения от инфекционных болезней»), необходимость применения Конституции Украины как акта высшей юридической силы означает, что: (1) установленные в соответствии с этим законом ограничения не должны нарушать именно конституционные права и свободы; или (2) в случае необходимости применения ограничений к конституционным правам и свободам, необходимым условием является объявление режима чрезвычайного положения.

Возможность введения карантина исключительно в условиях действия чрезвычайного положения прямо предусмотрена законом (о чем уже было сказано выше), в частности:

• согласно ч. 2 ст. 29 ЗУ «О защите населения от инфекционных болезней» вопрос об установлении карантина возбуждается по представлению главного государственного санитарного врача Украины; в то же время согласно п. й) ч. 1 ст. 40 ЗУ «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» полномочия главного государственного санитарного врача вносить обоснованное представление с предложением об установлении карантина возникают только в случае введения в Украине или в отдельных ее местностях режима чрезвычайного положения;
• установление карантина и проведение других обязательных санитарных и противоэпидемических мер предусмотрено именно в качестве дополнительных мер режима чрезвычайного положения в связи с чрезвычайными ситуациями техногенного или природного характера (п. 4 ч. 1 ст. 17 ЗУ «О правовом режиме чрезвычайного положения»).

В любом случае, ни ЗУ «О защите населения от инфекционных болезней», ни ЗУ «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» не могут наделять КМУ полномочиями ограничивать конституционные права и свободы, поскольку ст. 64 Конституции Украины устанавливает возможность таких ограничений лишь в случае введения военного или чрезвычайного положения.

Учитывая указанное, независимо от процедурных нарушений и существования (или отсутствия) формальных условий при введении карантина и объявления чрезвычайной ситуации и соблюдения процедурных аспектов, Постановление КМУ № 211 от 11.03.2020 года «О предотвращении распространения на территории Украины острой респираторной болезни COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2» (с последующими изменениями) прямо нарушает требования Конституции Украины, что означает незаконность установленных ограничений.

6. Ограничения хозяйственной деятельности могут рассматриваться как нарушение ст. 1 Протокола 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; особенно в случаях дискриминационного применения карантинных ограничений.

В соответствии со ст. 1 Протокола 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод каждое физическое или юридическое лицо имеет право мирно владеть своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права. Однако предыдущие положения не ограничивают права государства вводить в действие такие законы, какие оно считает необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами либо для обеспечения уплаты налогов или других сборов либо штрафов.

Экономические права, связанные с ведением предпринимательской деятельности, правомерные ожидания (на получение прибыли от своей деятельности) также защищаются в рамках этой статьи. Хотя Конвенция и предусматривает возможность ограничения этого права, должны быть соблюдены требования законности установленных ограничений, соблюдение баланса, согласно которому на отдельное лицо не может быть положено непропорциональное бремя по мотивам защиты общественных интересов, а любые меры, которые внедрены, должны быть недискриминационными.

Есть все признаки того, что эти требования не были соблюдены при принятии Постановления КМУ № 211 от 11.03.2020 года, положения которого прямо противоречат требованиям Конституции Украины и были введены при отсутствии должного анализа рисков на национальном уровне в связи с распространением COVID-19, нет надлежащего обоснования полного запрета работы отдельных субъектов хозяйствования и исключений из этого перечня (тем более, что этот перечень несколько раз менялся), которые могут быть нарушением требования о недискриминационности ограничений (например, работа магазинов техники и запрет работы других непродовольственных магазинов).

*          *          *

Дополнительно обращаем внимание, что в мире уже есть прецеденты успешного обжалования внедренных с нарушениями карантинных мер. В частности, решением Муниципального суда Праги от 23.04.2020 года были признаны незаконными отдельные ограничения, введенные распоряжениями Министерства здравоохранения Чехии (включая комендантский час, запрет посещений в больницах, запрет отдельных видов розничной торговли и услуг).

При этом, в Чехии еще с 12.03.2020 года было официально введено чрезвычайное положение – по инициативе правительства, которую утвердила Палата депутатов (нижняя палата парламента Чехии), и ряд ограничений были утверждены правительством в соответствии с нормами антикризисного законодательства. В дальнейшем карантинные ограничения были детализированы и дополнены в распоряжениях Министерства здравоохранения, которые были приняты на основании законодательства о защите здоровья населения. Рассматривая это дело, суд пришел к выводу, что упомянутые отдельные ограничения касались базовых прав человека, и поэтому они могли быть внедрены исключительно на основании антикризисного законодательства (при участии всего правительства, с учетом того, что действие ограничений не может выходить за рамки чрезвычайного положения, утвержденного парламентом), а не на основании законодательства о защите здоровья населения (когда утвержденное Министерством здравоохранения ограничение может действовать бессрочно и не связано с действием чрезвычайного положения). Это решение было фактически выполнено правительством Чехии во время очередного продления карантинных мер (с одновременным их ослаблением).

Обращаем Ваше внимание на то, что приведенный выше комментарий не является консультацией и предлагается в информационных целях. В конкретных ситуациях рекомендуется получение полной профессиональной консультации.

С уважением,

© WTS Consulting LLC, 2020

Прокомментировать