Аналітика

Кабінетом Міністрів України за Постановою №211 від 11.03.2020 року «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (з урахуванням доповнень та змін) був запроваджений карантин із значним переліком обмежень для громадян та бізнесу. Щодо змісту обмежень детальніше у наших оглядах «Карантинні обмеження в Україні: ситуація на даний час», «Що нового з карантинними обмеженнями?» та «Обмеження права на свободу пересування в межах карантину».

Питання, достатньо чи, навпаки, забагато обмежень було запроваджено для запобігання поширенню на території України коронавірусної хвороби, залишимо для спеціалістів з питань поширення інфекційних захворювань. А от на аналізі законності запроваджених заходів та відповідальності за ці заходи як правникам нам було цікаво зупинитись.

1.

Законність запровадження обмежень на період карантину в Україні викликає багато питань, на яких ми детально зупинялися в нашому огляді «Незаконність карантину в Україні».

Варто відзначити, що схожі питання щодо карантинних обмежень постають і в інших країнах. Як приклад – все та ж Чеська Республіка (про яку вже згадували в огляді «Незаконність карантину в Україні») та Румунія. Так, у Румунії указ Президента, яким було запроваджено надзвичайний стан та обмежувальні заходи, було визнано неконституційним з огляду на вихід Президента за рамки передбачених законом повноважень при прийнятті такого рішення.

В Україні основним із питань до запроваджених карантинних заходів є фактичне обмеження прав та свобод, що передбачені Конституцією України (право на свободу пересування, право на свободу мирних зібрань, право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, права на підприємницьку діяльність та на працю), яке всупереч положенням ст. 64 Конституції України, було запроваджене Кабінетом Міністрів України за відсутності умов воєнного або надзвичайного стану.

Тобто обмеження запроваджені не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, передбачений Конституцією та законами України, відповідно порушено і вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції України.

Положення ч. 2 ст. 19 Конституції України щодо вимог дотримання органами державної влади та їхніми посадовими особами закону та Конституції України не є декларативними, як часто здається на перший погляд. Незаконні рішення, дії чи бездіяльність, що мають місце з боку державних органів та посадових осіб, є підставою для притягнення до відповідальності.

2.

Досить часто у розрізі відповідальності за незаконні рішення, дії чи бездіяльність, що мають місце з боку державних органів та посадових осіб, згадується цивільно-правовий аспект відповідальності.

Відповідно до ст. 56 Конституції України: «Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень».

Поточна ситуація із наслідками для громадян та бізнесу від незаконного запровадження карантинних обмежень, очевидно, може бути розглянута як під кутом загальних положень про відшкодування шкоди завданої органом державної влади та його посадовими особами (ст. 56 Конституції України та ст.ст. 1173-1174 Цивільного кодексу України (далі – ЦКУ), так і спеціальних положень щодо відшкодування шкоди внаслідок прийняття незаконного нормативно-правового акту (ст. 1175 ЦКУ). Відповідна ситуація також може розглядатись як порушення міжнародних гарантій, про що вже згадували в нашому огляді «Незаконність карантину в Україні».

Однак цивільна відповідальність у цих випадках за буквою закону передбачає відшкодування шкоди за рахунок держави, тобто по суті з економічної точки зору таке відшкодування відбувається із власної кишені кожного платника податків.

Відповідно, оскільки матеріальний аспект відповідальності посадової особи, що прийняла незаконне рішення, фактично перекладається на плечі платників податків, то функція відповідальності з точки зору забезпечення утримання посадової особи від прийняття незаконних рішень в подальшому не виконується.

3.

Водночас, досить цікаво було б поміркувати над ситуацією із незаконно запровадженими карантинними обмеженнями з точки зору кримінально-правового аспекту особистої відповідальності посадових осіб, якими було прийнято відповідне рішення.

3.1.

Коли йдеться про податки бізнесу, часто трапляються згадки про ст. 212 Кримінального кодексу України (далі – ККУ) щодо ухилення від сплати податків. Безумовно, забезпечення належної та повної сплати податків з боку платника є важливим, оскільки внаслідок ухилення від сплати податків завдається шкода суспільству та державі.

Однак тут слід згадати про іншу сторону «ланцюжка»: податки – це надходження державного бюджету і на органи державної влади та їх посадових осіб покладене завдання із забезпечення таких надходжень для належного функціонування держави та суспільства. Відповідно, така ж шкода завдається суспільству від неналежного забезпечення таких надходжень у бюджет з боку держави. Тож, очевидно, зменшення надходжень державного бюджету теж має бути підставою для притягнення до кримінальної відповідальності.

За Законом про кримінальну відповідальність такі дії, що можуть бути підставою для притягнення до кримінальної відповідальності, визначені у ст. 211 ККУ:

Тож чи може потенційно розглядатись прийняття Постанови Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 року (з урахуванням змін та доповнень), якою заборонено або суттєво обмежено господарську діяльність значної кількості суб’єктів господарювання у багатьох сферах, як видання нормативно-правового акту, що зменшує надходження бюджету?

Постанова Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 року (з урахуванням змін та доповнень), очевидно, спрямована на регулювання суспільних відносин, містить норми права, має неперсоніфікований характер і розрахована на неодноразове застосування. Тобто зазначена Постанова є нормативно-правовим актом.

Внаслідок прийняття цієї Постанови відбулось суттєве зменшення сплачених податків та зборів, а отже – суттєве зменшення надходжень державного бюджету. Так, за даними Державної казначейської служби України надходження бюджету у вигляді податків за квітень зменшились на 11,6 %, що у гривнях становить 13,64 млрд грн.

Тобто Постанова Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 року може розглядатись як нормативно-правовий акт, що зменшує надходження до бюджету в особливо великих розмірах (більш ніж 3000 НМДГ, що у грошовому еквіваленті 3 153 000 грн).

При цьому дослівно ККУ у розрізі нормативно-правового акту говорить саме про «видання службовою особою».

Службовими особами за визначенням ч. 3 ст. 18 ККУ є «особи, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повноваженням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також постійно чи тимчасово обіймають в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських функцій, або виконують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління із спеціальним статусом, повноважним органом чи повноважною службовою особою підприємства, установи, організації, судом або законом». І Прем’єр-міністр, і міністри відповідають визначенню службових осіб за ККУ, оскільки на постійній основі здійснюють функції представників колегіального органу виконавчої влади.

У свою чергу, поняття «видання нормативно-правового акту» ані в ККУ, ані в іншому законодавстві прямо не визначається, тож звернемось до аналізу положень Закону України «Про Кабінет Міністрів України» щодо порядку прийняття та підписання Постанов Кабінету Міністрів України.

Відповідно до ч. 5 ст. 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»: «Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем’єр-міністр України».

При цьому, у відповідності до ч. 1 ст. 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»: «Постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем’єр-міністр України, рішення вважається прийнятим».

Також є загальні положення ч. 1 ст. 45 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», які передбачають, що «Члени Кабінету Міністрів України несуть солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів України як колегіального органу виконавчої влади».

Тобто прийняття такого нормативно-правового акту, як Постанова Кабінету Міністрів, здійснюється через голосування колегіально більшістю міністрів та Прем’єр-міністра. Отже, відповідні особи є тими службовими особами, на яких покладена відповідальність за прийняття такого нормативно-правового акту.

Тобто щодо зазначених осіб можуть бути наявні підстави для притягнення до кримінальної відповідальності із покаранням і позбавленням волі на строк від двох до шести років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до трьох років.

Однак дослівно у ст. 211 ККУ оперує поняттям «видання нормативно-правового акта службовою особою», тобто буквально йдеться тільки про одноособове прийняття нормативно-правового акта.

З одного боку, за текстуального тлумачення можна припустити, що згідно з ККУ неможливе притягнення до колегіальної кримінальної відповідальності за видання нормативно-правових актів, що зменшують надходження до бюджету. Втім, як свідчить практика, принаймні щодо голів колегіальних органів є випадки притягнення до кримінальної відповідальності за ст. 364 ККУ за рішення, що приймались колегіально. Тож, за аналогією, попри відсутність прямої вказівки на множину службових осіб, притягнення до відповідальності міністрів за рішення, прийняті у складі Уряду чи, принаймні, Прем’єр-міністра, який скріплює своїм підписом (підписує) постанову КМУ, цілком можливе¹. Беззаперечно, для цілей встановлення вини, воля особи має бути чітко зафіксована і таке волевиявлення особи можна ідентифікувати. До прикладу, у випадку прийнятого нормативно-правового акта Кабінету Міністрів України волевиявлення кожного з членів Уряду можна ідентифікувати за Протоколом засідання Кабінету Міністрів України, що ведеться на виконання ч. 8 ст. 46 Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Крім того, можливий і варіант розгляду колегіальності прийнятого рішення як підстави для кваліфікацій сукупності кримінальних правопорушень. Так, у випадку коли прямо ККУ не визначає спеціального кваліфікованого складу злочину для «групи осіб», «організованої групи», ККУ у теорії та правоохоронні органи на практиці часто оперують поняттям створення злочинної організації як окремого складу злочину за ст. 255 ККУ та відповідно кваліфікують як сукупність злочинів.

Практика за ст. 211 ККУ відсутня як така. За даними Єдиного державного реєстру судових рішень нам не вдалося знайти жодного вироку суду. Тож питання застосування ст. 211 ККУ до колегіально прийнятих нормативно-правових актів є неоднозначним. Однак не виключено, що за зміни політичної ситуації правоохоронні органи можуть напрацювати підхід щодо застосування ст. 211 ККУ і щодо колегіальних рішень, як це, наприклад, вже має місце щодо ст. 212 ККУ, коли наглядові ради підприємств часом розглядають як організовані групи.

3.2.

Прийняття Постанови Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 року (з урахуванням змін та доповнень) за відсутності умов воєнного або надзвичайного стану також може розглядатись і в аспектах інших статей ККУ. Якщо у розрізі ухилення від сплати податків, такими альтернативними статтями є ст. 358 ККУ, ст. 366 ККУ, то для незабезпечення податкових надходжень до бюджету внаслідок прийняття Постанови Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 року також можливі альтернативні кваліфікації.

До прикладу, за ст. 367 ККУ службова недбалість визначена як: «невиконання або неналежне виконання службовою особою своїх службових обов’язків через несумлінне ставлення до них, що завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам, свободам та інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам або інтересам окремих юридичних осіб».

Тож прийняття такої Постанови може потенційно розглядатись як службова недбалість за ст. 367 ККУ, оскільки досить очевидно, що Постанова:

• прийнята внаслідок неналежного виконання членами Кабінету Міністрів України своїх обов’язків, зокрема щодо перевірки наявності підстав за Конституцією України для запровадження відповідних обмежень та дотримання власне порядку запровадження таких обмежень;
• завдала істотної шкода як державним інтересам (у вигляді ненадходження податків), так і правам та інтересам окремих громадян та юридичних осіб (кінотеатри, ТРЦ, ресторани, фітнес-центри, кав’ярні і безліч суб’єктів з інших сфер господарювання).

Ситуація із запровадженням карантинних обмежень може розглядатись також з погляду ст. 206 ККУ «Протидія законній господарській діяльності», зокрема за кваліфікованим складом цього злочину за ч. 3:

Так, зокрема положення п. 8) ч. 2 Постанови Кабінету Міністрів України із формулюванням «заборонити … роботу суб’єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення» за своєю суттю є вимогою припинити займатися господарською діяльністю. І така вимога є протиправною, оскільки здійснена не на підставах та не у порядку, що передбачений Конституцією та законами України.

З огляду на значні економічні наслідки як для держави, так і для окремих суб’єктів господарювання (діяльність яких фактично зупинена вже більше ніж 1,5 місяців), на питанні істотності завданої шкоди окремо навіть не варто зупинятись, оскільки очевидно, що така шкода від запроваджених обмежень за Постановою Кабінету Міністрів України №211 від 11.03.2020 року перевищує 525 тис. 500 грн (велика шкода для цілей кваліфікації за ст. 206 ККУ).

Відповідно, за альтернативними статтями також можуть бути підстави для притягнення до відповідальності із покаранням у вигляді позбавлення волі на строк від шести до десяти років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк від трьох до п’яти років або без такого та з конфіскацією майна (за ст. 206 ККУ) або позбавленням волі на строк від двох до п’яти років з позбавленням права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років та зі штрафом від двохсот п’ятдесяти до семисот п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або без такого (за ст. 367 ККУ).

Підсумовуючи наведене, бачимо, що введені Кабінетом Міністрів України, всупереч Конституції та законам України, карантинні обмеження Постановою КМУ №211 від 11.03.2020 року (із подальшими змінами) у зв’язку із значними грошовими втратами як бізнесу, так і бюджету, можуть створювати підстави для притягнення до кримінальної відповідальності відповідних посадових осіб, що прийняли таке рішення.

4.

Насамкінець, зауважимо, що не тільки запровадження обмежень, але і їх фактична реалізація на усіх рівнях може розглядатись як підстава для притягнення до кримінальної відповідальності, тож варто нагадати про положення ст. 60 Конституції України:

Звертаємо Вашу увагу на те, що наведений вище коментар не є консультацією і пропонується з інформаційною метою. В конкретних ситуаціях рекомендується отримання повної фахової консультації.

Примітки:

¹До прикладу, про можливість притягнення до відповідальності посадових осіб КМУ дивись Науково-практичний коментар до Кримінального кодексу України / Відп. ред. Яценко С.С. – 4-те вид., переробл. та доп. – Київ: А.С.К., 2005. – 848 с.

З повагою,

© WTS Consulting LLC, 2020

Прокоментувати