Аналітика

Нещодавно Верховна Рада України прийняла Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» (далі – Закон). Введення в дію відбудеться 18.12.2017, у зв’язку з чим втратить чинність Закон України «Про екологічну експертизу». Основним нововведенням Закону є запровадження нового дозвільного документа – висновку з оцінки впливу на довкілля (далі – Висновок), який замінить висновок державної екологічної експертизи.

Стислий виклад новацій Закону

Яким компаніям буде необхідно проаналізувати новий Закон? Практично всім, хто планує будувати або вже експлуатує підприємства реальної економіки. Перелік об’єктів, які підпадуть під дію Закону, визначений у частинах 1-3 статті 3 Закону. Одразу скажемо, що якщо мова йде про звичайний об’єкт торгівлі або офіс, то скоріш за все дія Закону не буде на нього поширюватись.

Для діючих підприємств важливим є те, що висновки державної екологічної експертизи надалі зберігають чинність. Нижче викладені основні факти, які необхідно знати перед стартом будівництва об’єкта (або початком діяльності), що підпадають під критерії, визначені в Законі:

• практично за будь-яких обставин Висновок необхідно отримувати перед будь-якими іншими дозвільними документами;
• фактично Висновок стає для підприємства основним документом з екологічних питань та може вплинути на вірогідність отримання інших дозволів (в тому числі, дозволу на виконання будівельних робіт);
• перелік об’єктів, що чинять вплив на довкілля згідно із Законом є ширшим за нині діючий перелік об’єктів підвищеної екологічної небезпеки;
• якщо дія Закону поширюється на об’єкт, то він автоматично відноситься до об’єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками;
• порядок отримання Висновку суттєво відрізняється від чинного сьогодні порядку підготовки матеріалів з ОВНС (в т.ч. підвищується роль громадськості при видачі висновку);
• відсутність Висновку або невиконання викладених у ньому умов є підставою для примусової зупинки підприємства;
• Закон залишає деякі положення не деталізованими, що відкриває можливість для довільного його застосування.

Про основні нововведення Закону далі детальніше.

У якому разі необхідно отримувати Висновок?

1. Перелік за Законом

Закон визначає, що оцінка впливу на довкілля необхідна для «планованої діяльності», якою є: будівництво, реконструкція, технічне переоснащення, розширення, перепрофілювання, ліквідація (демонтаж) об’єктів, інше втручання в природне середовище.

У свою чергу, оцінка впливу на довкілля необхідна для видів планованої діяльності та об’єктів, перелічених у частинах 2 та 3 статті 3 Закону, які ми умовно поділили на дві категорії. До першої, в тому числі, належать: деякі види нафтопереробних та газопереробних заводів, теплових електростанцій; установки для виробництва або збагачення ядерного палива; установки для переробки відпрацьованого ядерного палива та високоактивних відходів; чорна та кольорова металургія; хімічне виробництво; будівництво окремих видів аеропортів, автомобільних доріг, гідротехнічних споруд; окремі операції у сфері поводження з відходами; забір підземних вод або штучне поповнення підземних вод (10 млн. куб. м.) і т.д. Щодо цих об’єктів Висновки буде видавати Мінприроди.

До другої категорії, зокрема, відносяться: глибоке буріння, деякі види сільського господарства, лісництва, водного господарства, видобувної, хімічної, харчової та енергетичної промисловості, виробництва та обробки металу, переробки мінеральної сировини і т.д. Якщо такі об’єкти не підпадають під випадки, перелічені в частинах 3 та 4 статті 5 Закону (значний транскордонний вплив, розташування у зоні відчуження або безумовного (обов’язкового) відселення і т.д.), то Висновки будуть видавати місцеві державні адміністрації.

Категорії також відрізняються тим, що перша потребує додаткового розгляду необхідності проводити оцінку транскордонного впливу (далі це питання буде описано детальніше).

При підготовці вищезазначеного переліку законодавці, судячи з усього, орієнтувалися на Директиву Європейського парламенту та Ради Європейського союзу 2011/92/ЄС від 13.12.2011.

Перелік в Законі є ширшим за нині чинний Перелік видів діяльності та об’єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затверджений Постановою КМУ від 28.08.2013 № 808. Тобто коло суб’єктів, які підпадають під необхідність проводити оцінку впливу, розшириться із набранням чинності Законом.

2. «Значний вплив на довкілля»

Висновок можна не отримувати, якщо планується провести реконструкцію, технічне переоснащення, капітальний ремонт, розширення, перепрофілювання об’єктів або інші втручання в природне середовище, які не справляють значного впливу на довкілля.

Критерії визначення того, які втручання вважатимуться значним впливом, будуть затверджені Кабінетом Міністрів України (ймовірно, ближче до дати набрання чинності Законом).

3. Виключення

Отримання Висновку не є необхідним у випадках, передбачених абзацом 2 частини 1 статті 3 Закону (зокрема, у разі забезпечення оборони держави, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або антитерористичної операції).

Коли необхідно отримувати Висновок?

Висновок має бути отриманий «до прийняття рішення про провадження планованої діяльності». Також у Законі міститься заборона «розпочинати провадження планованої діяльності» без отримання Висновку та рішення про провадження планованої діяльності (про це рішення детальніше нижче).

Як ми розуміємо із цих формулювань, а також зі змісту Закону в цілому, отримувати Висновок необхідно буде перед оформленням будь-якої іншої дозвільної документації на заплановану діяльність. Наприклад, Висновок є обов’язковим для отримання дозволу на виконання будівельних робіт (коли об’єкт підпадає під описані вище критерії).

Порядок отримання Висновку

1. Повідомлення про заплановану діяльність

До місцевої державної адміністрації (або безпосередньо до Мінприроди) необхідно подати повідомлення, вимоги до якого зазначені в статті 5 Закону. У повідомленні описується майбутній об’єкт (або діяльність), а також обсяг досліджень, що мають бути включені до звіту з оцінки впливу на довкілля (далі – Звіт).

Далі місцева адміністрація (або Мінприроди) публікує повідомлення, після чого протягом 20 робочих днів громадськість може надати зауваження і пропозиції до планованої діяльності, обсягу досліджень та рівня деталізації інформації, що підлягає включенню до Звіту.

При підготовці Звіту зауваження і пропозиції громадськості компанія може врахувати повністю чи частково або обґрунтовано відхилити їх. При цьому Законом не передбачається можливість адміністративного або судового оскарження відмови у врахуванні зауважень або зупинення (припинення) процесу підготовки Звіту на цій підставі.

2. Підготовка Звіту

Вимоги до змісту Звіту зазначені в частині 2 статті 6 Закону. У порівнянні з ДБН А.2.2-1-2003, якими на даний час встановлюються вимоги до матеріалів з ОВНС, Закон охоплює більше коло питань, що мають бути відображені в Звіті. Зокрема, у Звіті має досліджуватись не тільки вплив самого об’єкта, а й кумулятивний ефект від нього разом з уже існуючими об’єктами (або тими, на які Висновок вже отриманий). Також Звіт повинен містити резюме, розраховане на широку аудиторію.

3. Громадське обговорення

Після публікації Звіту проводяться громадські обговорення у формі слухань або надання письмових зауважень та пропозицій (без необхідності їх обґрунтування). Обговорення може тривати від 25 до 35 робочих днів, детальний порядок буде встановлений Кабінетом Міністрів України. Всі зауваження «підлягають обов’язковому розгляду» місцевою адміністрацією або Мінприроди.

За результатами місцева державна адміністрація (або Мінприроди) готує звіт про громадське обговорення, в який включається інформація про «повне врахування, часткове врахування або обґрунтоване відхилення» зауважень та пропозицій громадськості. «Безпідставне та необґрунтоване неврахування чи неналежне врахування» в подальшому може бути підставою для скасування Висновку в судовому порядку. Будь-яка фізична особа може оскаржити висновок на тій підставі, що її зауваження не було враховане.

4. Висновок з оцінки впливу на довкілля

Після завершення громадського обговорення відповідний орган (критерії розподілу повноважень зазначалися вище) готує Висновок, у якому визначає допустимість (або обґрунтовує недопустимість) запланованої діяльності.

При цьому орган «бере до уваги» Звіт про оцінку впливу на довкілля та результати громадського обговорення. Якими критеріями необхідно керуватися «беручи до уваги» звіти Закон, на жаль, не встановлює. Схоже формулювання міститься в Директиві 2011/92/ЄС від 13.12.2011, але враховуючи наші правові реалії, хотілося би побачити в Законі більш чіткий алгоритм прийняття рішень державними органами.

У Висновку визначаються вимоги до роботи майбутнього об’єкта (або до майбутньої діяльності), зокрема, встановлюються умови використання території та природних ресурсів, вимоги щодо охорони довкілля та заходи запобігання надзвичайним ситуаціям. Додатково на підприємство може бути покладений обов’язок здійснювати компенсаційні заходи (їх характер та розмір не деталізується), проводити додаткову оцінку впливу на навколишнє середовище, організувати післяпроектний моніторинг.

Висновок видається протягом 25 робочих днів з дня завершення громадського обговорення. Рішення про провадження планованої діяльності має бути прийнято відповідним державним органом або органом місцевого самоврядування протягом 5 років з часу видання Висновку, інакше він втратить силу.

5. Що таке рішення про провадження планованої діяльності?

Закон вказує, що Звіт про оцінку впливу, звіт про громадське обговорення та Висновок мають подаватися для отримання рішення органу державної влади або органу місцевого самоврядування про провадження планованої діяльності («Рішення»). Закон не деталізує, про які Рішення іде мова.

Наскільки ми розуміємо, маються на увазі окремі випадки, коли перед стартом діяльності необхідно отримати певний дозвільний документ (наприклад, дозвіл на виконання будівельних робіт; на здійснення операцій у сфері поводження з відходами; на початок виконання робіт підвищеної небезпеки; на спеціальне водокористування; на користування надрами; на використання лісових ресурсів; на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами і т.д.). При прийнятті таких Рішень відповідні органи зобов’язані «враховувати» Висновок з оцінки впливу на довкілля.

Імовірно, законодавець також мав на увазі й випадки, коли для початку певної діяльності необхідно отримувати ліцензію (наприклад, для діяльності у сфері електроенергетики, виробництва вибухових матеріалів промислового призначення, небезпечних хімічних речовин і т.д.). Втім, жодних згадок про це в Законі немає. Тому залишається незрозумілим, чи зможуть органи ліцензування відмовити у видачі ліцензії на підставі негативного Висновку.

Для ситуацій, коли після отримання Висновку з оцінки впливу на довкілля закон не передбачає отримання будь-який рішень, таким рішенням вважається сам Висновок.

Окремо про будівництво

Якщо згідно із Законом стосовно об’єкта має проводитись оцінка впливу на довкілля, то:

• результати оцінки впливу на довкілля мають додаватися до проектної документації на будівництво;
• проект будівництва такого об’єкта буде підлягати обов’язковій експертизі;
• право на будівництво отримуватиметься тільки на підставі дозволу на виконання будівельних робіт.

Законом встановлюється, що об’єкти, які підлягають оцінці впливу на довкілля, не можуть відноситись до класу об’єктів з незначними наслідками (СС1). Результати оцінки впливу на довкілля можуть бути підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт.

Транскордонний вплив

Об’єкти та діяльність, що входять до вищезазначеної першої категорії, додатково оцінюються на предмет того, чи необхідно проводити оцінку транскордонного впливу на довкілля. Якщо значний негативний транскордонний вплив на довкілля дійсно може мати місце, то проводиться додаткова оцінка за участю держав, які можуть зазнати впливу. У таких країнах також мають бути проведені громадські обговорення.

Оцінка проводиться у порядку, передбаченому в статті 14 Закону, та з урахуванням Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті. У підсумку приймається рішення про врахування результатів оцінки транскордонного впливу. В пункті 2 статті 6 Конвенції зазначається про необхідність врахування зауважень, які надійшли від потенційно зачеплених країн.

Дії після отримання Висновку

Висновок має містити екологічні умови, яких необхідно буде додержуватись протягом всього строку діяльності. В протилежному випадку експлуатація підприємства може бути зупинена за рішенням суду (про санкції детальніше далі).

Також Висновком може передбачатися необхідність післяпроектного моніторингу. Закон не передбачає випадки, коли саме такий моніторинг повинен застосовуватись, а також не містить критеріїв, якими би керувалися відповідні органи при включенні у Висновок обов’язку проводити моніторинг.

Якщо впродовж роботи об’єкта буде виявлено «значний негативний вплив» на життя і здоров’я населення чи довкілля (якщо такий вплив не був оцінений або істотно змінює результати оцінки), суд скасовує Рішення про провадження діяльності (Висновок) та припиняє роботу об’єкта. При цьому Закон не деталізує (та не наводить жодних критеріїв того), який саме вплив буде вважатися «значним», ким він повинен бути виявлений та у яких документах може бути зафіксований.

Санкції за порушення

Розглянемо лише найбільш суттєві наслідки порушень, якими є: (1) тимчасова заборона (зупинення) та (2) припинення діяльності підприємств.

Перша санкція застосовується «у разі порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля», зокрема, порушення екологічних умов, передбачених у Висновку, рішенні про провадження планованої діяльності або проектах (будівництва, реконструкції і т.д.). При цьому може бути зупинена експлуатація як підприємства, так і окремих його цехів (дільниць) або одиниць обладнання.

Як вбачається із формулювання частини 2 статті 16 Закону, підстави для зупинення експлуатації не є вичерпними, що теоретично створює ризик довільного застосування даної санкції.

Підставою для припинення діяльності підприємства (чи окремих його цехів (дільниць) і одиниць обладнання) є (1) провадження планованої діяльності, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, без здійснення такої оцінки та отримання рішення про провадження планованої діяльності або (2) систематичні порушення у сфері оцінки впливу на довкілля, що не можуть бути усунені з технічних, економічних або інших причин.

Закон не деталізує, у якому разі порушення вважаються систематичними. Також Закон не дає орієнтирів, якими би керувався суд при визначенні об’єкту, що має бути зупинений (у яких випадках це має бути все підприємство, коли можна зупинити тільки один цех, чи співвідноситься це питання з такими поняттями, як об’єкт прав чи об’єкт будівництва?).

Рішення стосовно тимчасового зупинення чи припинення приймаються виключно судом. Цікавим при цьому є той факт, що справу може ініціювати не тільки Державна екологічна інспекція, а й будь-яка інша особа, інтереси якої порушено.

Чи необхідно отримувати Висновок діючим підприємствам?

Дія Закону не буде поширюватись на суб’єктів господарювання, які отримали Рішення про провадження планованої діяльності (вище пояснювалося, що це за рішення). Таке виключення не поширюється на випадки, коли планується реконструкція, технічне переоснащення, капітальний ремонт або перепрофілювання діючих об’єктів, якщо такі дії будуть значним чином впливати на довкілля.

Що стосується висновків державної екологічної експертизи, одержаних до введення в дію Закону, то вони зберігатимуть чинність та матимуть статус Висновку.

Новий реєстр

Інформацію та документи, про які йшла мова, планується об’єднати в Єдиний реєстр з оцінки впливу на довкілля, який буде відкритим. Порядок ведення реєстру визначить Кабінет Міністрів України.

Звертаємо Вашу увагу на те, що наведений вище коментар не є консультацією і пропонується з інформаційною метою. В конкретних ситуаціях рекомендується отримання повної фахової консультації.

З повагою,

© WTS Consulting LLC, 2017

Прокоментувати