Аналитика

Недавно Верховная Рада Украины приняла Закон Украины «Об оценке влияния на окружающую среду» (далее – Закон). Введение в действие произойдет 18.12.2017, в связи с чем потеряет силу Закон Украины «Об экологической экспертизе». Основным нововведением Закона является введение нового разрешительного документа – заключения по оценке влияния на окружающую среду (далее – Заключение), которое заменит заключение государственной экологической экспертизы.

Краткое изложение новаций Закона

Каким компаниям будет необходимо проанализировать новый Закон? Практически всем, кто планирует строить или уже эксплуатирует предприятия реальной экономики. Перечень объектов, которые подпадут под действие Закона, определен в частях 1-3 статьи 3 Закона. Сразу скажем, что если речь идет об обычном объекте торговли или офисе, то, скорее всего, действие Закона не будет на него распространяться.

Для действующих предприятий важным является то, что заключения государственной экологической экспертизы в дальнейшем сохраняют силу. Ниже изложены основные факты, которые необходимо знать перед стартом строительства объекта (или началом деятельности), которые подпадают под критерии, определенные в Законе:

• практически при любых обстоятельствах Заключение необходимо получать перед любыми другими разрешительными документами;
• фактически Заключение становится для предприятия основным документом по экологическим вопросам и может повлиять на вероятность получения других разрешений (в том числе, разрешения на выполнение строительных работ);
• перечень объектов, оказывающих влияние на окружающую среду в соответствии с Законом является более широким, чем ныне действующий перечень объектов повышенной экологической опасности;
• если действие Закона распространяется на объект, то он автоматически относится к объектам со средними (СС2) и значительными (СС3) последствиями;
• порядок получения Заключения существенно отличается от действующего сегодня порядка подготовки материалов по ОВОС (в т.ч. повышается роль общественности при выдаче заключения);
• отсутствие Заключения или невыполнение изложенных в нем условий является основанием для принудительной остановки предприятия;
• Закон оставляет некоторые положения не детализированными, что открывает возможность для произвольного его применения.

Об основных нововведениях Закона далее подробнее.

В каком случае необходимо получать Заключение?

1. Перечень по Закону

Закон определяет, что оценка влияния на окружающую среду необходима для «планируемой деятельности», которой являются: строительство, реконструкция, техническое переоснащение, расширение, перепрофилирование, ликвидация (демонтаж) объектов, другое вмешательство в природную среду.

В свою очередь, оценка влияния на окружающую среду необходима для видов планируемой деятельности и объектов, перечисленных в частях 2 и 3 статьи 3 Закона, которые мы условно поделили на две категории. К первой, в том числе, относятся: некоторые виды нефтеперерабатывающих и газоперерабатывающих заводов, тепловых электростанций; установки для производства или обогащения ядерного топлива; установки для переработки отработанного ядерного топлива и высокоактивных отходов; черная и цветная металлургия; химическое производство; строительство отдельных видов аэропортов, автомобильных дорог, гидротехнических сооружений; отдельные операции в сфере обращения с отходами; забор подземных вод или искусственное пополнение подземных вод (10 млн. куб. м.) и т.д. Касательно этих объектов Заключения будет выдавать Минприроды.

Ко второй категории, в частности, относятся: глубокое бурение, некоторые виды сельского хозяйства, лесничества, водного хозяйства, добывающей, химической, пищевой и энергетической промышленности, производства и обработки металла, переработки минерального сырья и т.д. Если такие объекты не подпадают под случаи, перечисленные в частях 3 и 4 статьи 5 Закона (значительное трансграничное влияние, расположение в зоне отчуждения или безусловного (обязательного) отселения и т.д.), то Заключения будут выдавать местные государственные администрации.

Категории также отличаются тем, что первая требует дополнительного рассмотрения необходимости проводить оценку трансграничного влияния (далее этот вопрос будет описан подробнее).

При подготовке вышеупомянутого перечня законодатели, судя по всему, ориентировались на Директиву Европейского парламента и Совета Европейского союза 2011/92/ЕС от 13.12.2011.

Перечень в Законе является более широким, чем действующий на данный момент перечень видов деятельности и объектов, представляющих повышенную экологическую опасность, утвержденный Постановлением КМУ от 28.08.2013 № 808. То есть круг субъектов, подпадающих под необходимость проводить оценку влияния, расширится с вступлением Закона в силу.

2. «Значительное влияние на окружающую среду»

Заключение можно не получать, если планируется провести реконструкцию, техническое переоснащение, капитальный ремонт, расширение, перепрофилирование объектов или другие вмешательства в природную среду, которые не оказывают значительного влияния на окружающую среду.

Критерии определения того, какие вмешательства можно считать значительным влиянием, будут утверждены Кабинетом Министров Украины (вероятно, ближе к дате вступления Закона в силу).

3. Исключения

Получение Заключения не является необходимым в случаях, предусмотренных абзацем 2 части 1 статьи 3 Закона (в частности, при обеспечении обороны государства, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций или антитеррористической операции).

Когда необходимо получать Заключение?

Заключение должно быть получено «до принятия решения о ведении планируемой деятельности». Также в Законе содержится запрет «начинать ведение планируемой деятельности» без получения Заключения и решения о ведении планируемой деятельности (об этом решении подробнее ниже).

Как мы понимаем из этих формулировок, а также из содержания Закона в целом, получать Заключение необходимо будет перед оформлением любой другой разрешительной документации на запланированную деятельность. Например, Заключение является обязательным для получения разрешения на выполнение строительных работ (когда объект подпадает под описанные выше критерии).

Порядок получения Заключения

1. Уведомление о планируемой деятельности

В местную государственную администрацию (или непосредственно в Минприроды) необходимо подать уведомление, требования к которому указаны в статье 5 Закона. В уведомлении описывается будущий объект (или деятельность), а также объем исследований, которые должны быть включены в отчет по оценке влияния на окружающую среду (далее – Отчет).

Далее местная администрация (или Минприроды) публикует уведомление, после чего в течение 20 рабочих дней общественность может предоставить замечания и предложения к планируемой деятельности, объему исследований и уровню детализации информации, подлежащей включению в Отчет.

При подготовке Отчета замечания и предложения общественности компания может учесть полностью или частично, или обоснованно отклонить их. При этом Законом не предусматривается возможность административного или судебного обжалования отказа в учете замечаний или остановки (прекращения) процесса подготовки Отчета на этом основании.

2. Подготовка Отчета

Требования к содержанию Отчета указаны в части 2 статьи 6 Закона. По сравнению с ДБН А.2.2-1-2003, которыми в настоящее время устанавливаются требования к материалам по ОВОС, Закон охватывает больший круг вопросов, которые должны быть отражены в Отчете. В частности, в Отчете должно исследоваться не только влияние самого объекта, но и кумулятивный эффект от него вместе с уже существующими объектами (или теми, на которые Заключение уже получено). Также Отчет должен содержать резюме, рассчитанное на широкую аудиторию.

3. Общественное обсуждение

После публикации Отчета проводятся общественные обсуждения в форме слушаний или предоставления письменных замечаний и предложений (без необходимости их обоснования). Обсуждение может длиться от 25 до 35 рабочих дней, подробный порядок будет установлен Кабинетом Министров Украины. Все замечания «подлежат обязательному рассмотрению» местной администрацией или Минприроды.

По результатам местная государственная администрация (или Минприроды) готовит отчет об общественном обсуждении, в который включается информация о «полном учете, частичном учете или обоснованном отклонении» замечаний и предложений общественности. «Безосновательный и необоснованный неучет или ненадлежащий учет» в дальнейшем может быть основанием для отмены Заключения в судебном порядке. Любое физическое лицо может обжаловать заключение на том основании, что его замечание не было учтено.

4. Заключение по оценке влияния на окружающую среду

После завершения общественного обсуждения соответствующий орган (критерии распределения полномочий указывались выше) готовит Заключение, в котором определяет допустимость (или обосновывает недопустимость) планируемой деятельности.

При этом орган «принимает во внимание» Отчет об оценке влияния на окружающую среду и результаты общественного обсуждения. Какими критериями необходимо руководствоваться «принимая во внимание» отчеты Закон, к сожалению, не устанавливает. Похожая формулировка содержится в Директиве 2011/92/ЕС от 13.12.2011, но учитывая наши правовые реалии, хотелось бы увидеть в Законе более четкий алгоритм принятия решений государственными органами.

В Заключении определяются требования к работе будущего объекта (или к будущей деятельности), в частности, устанавливаются условия использования территории и природных ресурсов, требования касательно охраны окружающей среды и меры предотвращения чрезвычайных ситуаций. Дополнительно на предприятие может быть возложена обязанность осуществлять компенсационные меры (их характер и размер не детализируется), проводить дополнительную оценку воздействия на окружающую среду, организовать послепроектный мониторинг.

Заключение выдается в течение 25 рабочих дней со дня завершения общественного обсуждения. Решение о ведении планируемой деятельности должно быть принято соответствующим государственным органом или органом местного самоуправления в течение 5 лет со времени выдачи Заключения, иначе он потеряет силу.

5. Что такое решение о ведении планируемой деятельности?

Закон указывает, что Отчет об оценке влияния, отчет об общественном обсуждении и Заключение должны подаваться для получения решения органа государственной власти или органа местного самоуправления о ведении планируемой деятельности («Решения»). Закон не детализирует, о каких Решениях идет речь.

Насколько мы понимаем, имеются в виду отдельные случаи, когда перед стартом деятельности необходимо получить определенный разрешительный документ (например, разрешение на выполнение строительных работ, на осуществление операций в сфере обращения с отходами; на начало выполнения работ повышенной опасности; на специальное водопользование; на пользование недрами; на использование лесных ресурсов; на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками и т.д.). При принятии таких решений соответствующие органы обязаны «учитывать» Заключение по оценке влияния на окружающую среду.

Вероятно, законодатель также имел в виду и случаи, когда для начала определенной деятельности необходимо получать лицензию (например, для деятельности в сфере электроэнергетики, производства взрывчатых материалов промышленного назначения, опасных химических веществ и т.д.). Впрочем, никаких упоминаний об этом в Законе нет. Поэтому остается неясным, смогут ли органы лицензирования отказать в выдаче лицензии на основании отрицательного Заключения.

Для ситуаций, когда после получения Заключения по оценке влияния на окружающую среду закон не предусматривает получение любого решения, таким решением считается само Заключение.

Отдельно о строительстве

Если согласно Закону относительно объекта должна проводиться оценка влияния на окружающую среду, то:

• результаты оценки влияния на окружающую среду должны прилагаться к проектной документации на строительство;
• проект строительства такого объекта будет подлежать обязательной экспертизе;
• право на строительство будет приобретаться только на основании разрешения на выполнение строительных работ.

Законом устанавливается, что объекты, которые подлежат оценке влияния на окружающую среду, не могут относиться к классу объектов с незначительными последствиями (СС1). Результаты оценки влияния на окружающую среду могут быть основанием для отказа в выдаче разрешения на выполнение строительных работ.

Трансграничное влияние

Объекты и деятельность, которые входят в вышеупомянутую первую категорию, дополнительно оцениваются на предмет того, необходимо ли проводить оценку трансграничного влияния на окружающую среду. Если значительное негативное трансграничное влияние на окружающую среду действительно может иметь место, то проводится дополнительная оценка с участием государств, которые могут подвергнуться влиянию. В таких странах также должны быть проведены общественные обсуждения.

Оценка проводится в порядке, предусмотренном в статье 14 Закона, и с учетом Конвенции об оценке влияния на окружающую среду в трансграничном контексте. В итоге принимается решение об учете результатов оценки трансграничного влияния. В пункте 2 статьи 6 Конвенции отмечается о необходимости учета замечаний, поступивших от потенциально затронутых стран.

Действия после получения Заключения

Заключение должно содержать экологические условия, которые необходимо будет соблюдать в течение всего срока деятельности. В противном случае эксплуатация предприятия может быть остановлена по решению суда (о санкциях подробнее далее).

Также Заключением может предусматриваться необходимость послепроектного мониторинга. Закон не предусматривает случаи, когда именно такой мониторинг должен применяться, а также не содержит критериев, которыми бы руководствовались соответствующие органы при включении в Заключение обязанности проводить мониторинг.

Если в течение работы объекта будет обнаружено «значительное негативное влияние» на жизнь и здоровье населения или окружающей среды (если влияние не было оценено или существенно меняет результаты оценки), суд отменяет Решение об осуществлении деятельности (Заключение) и прекращает работу объекта. При этом Закон не детализирует (и не приводит никаких критериев того), какое именно влияние будет считаться «значительным», кем оно должно быть обнаружено и в каких документах может быть зафиксировано.

Санкции за нарушение

Рассмотрим только наиболее существенные последствия нарушений, которыми являются: (1) временный запрет (остановка) и (2) прекращение деятельности предприятий.

Первая санкция применяется «в случае нарушения законодательства в сфере оценки влияния на окружающую среду», в частности, нарушение экологических условий, предусмотренных в Заключении, решении о ведении планируемой деятельности или проектах (строительства, реконструкции и т.д.). При этом может быть остановлена эксплуатация как предприятия, так и отдельных его цехов (участков) или единиц оборудования.

Как следует из формулировки части 2 статьи 16 Закона, основания для остановки эксплуатации не являются исчерпывающими, что теоретически создает риск произвольного применения данной санкции.

Основанием для прекращения деятельности предприятия (или отдельных его цехов (участков) и единиц оборудования) является (1) ведение планируемой деятельности, подлежащей оценке влияния на окружающую среду, без осуществления такой оценки и получения решения о ведении планируемой деятельности или (2) систематические нарушения в сфере оценки влияния на окружающую среду, которые не могут быть устранены по техническим, экономическим или другим причинам.

Закон не детализирует, в каком случае нарушения считаются систематическими. Также Закон не дает ориентиров, которыми бы руководствовался суд при определении объекта, который должен быть остановлен (в каких случаях это должно быть все предприятие, когда можно остановить только один цех, соотносится ли этот вопрос с такими понятиями, как объект прав или объект строительства?).

Решение о временной остановке или прекращении принимаются исключительно судом. Интересным при этом является тот факт, что дело может инициировать не только Государственная экологическая инспекция, но и любое другое лицо, интересы которого нарушены.

Необходимо ли получать Заключение действующим предприятиям?

Действие Закона не распространяется на субъекты хозяйствования, которые получили Решение о ведении планируемой деятельности (выше объяснялось, что это за решение). Такое исключение не распространяется на случаи, когда планируется реконструкция, техническое переоснащение, капитальный ремонт или перепрофилирование действующих объектов, если такие действия будут в значительной степени влиять на окружающую среду.

Что касается заключений государственной экологической экспертизы, полученных до вступления в силу Закона, то они будут сохранять силу и иметь статус Заключения.

Новый реестр

Информацию и документы, о которых шла речь, планируется объединить в Единый реестр по оценке влияния на окружающую среду, который будет открытым. Порядок ведения реестра определит Кабинет Министров Украины.

Обращаем Ваше внимание на то, что приведенный выше комментарий не является консультацией и предлагается в информационных целях. В конкретных ситуациях рекомендуется получение полной профессиональной консультации.

С уважением,

© WTS Consulting LLC, 2017

Прокомментировать