+ Слово має бути в результатах пошуку. - Видалення слова з результатів пошуку. * Слово починається/закінчується на текст перед/після символу. ""Пошук слів у складі фрази.

 

Проєкт закону про екологічний контроль № 3091 прийнято за основу. Мабуть, під девізом «закриємо всі підприємства і хай ростуть дерева на руїнах закинутих виробництв»

19 серпня, 2021 Інформаційні листи

15 липня 2021 року Верховна Рада України прийняла у першому читанні сумнозвісний Проєкт Закону про державний екологічний контроль № 3091 від 19 лютого 2020 року.

Цей законопроєкт одразу ж викликав багато нарікань від професійної спільноти, громадських асоціацій та експертів. Детальне вивчення норм проєкту показувало, що він незбалансований і наділяє інспекторів занадто широкими повноваженнями в умовах занадто високих корупційних ризиків у нинішніх умовах здійснення державного контролю у природоохоронній сфері. При цьому, проєкт не регулює питання відповідальності інспекторів. Проєкт також виводить екологічний контроль з-під дії Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) в сфері господарської діяльності» (далі – Закон № 877-V), нівелюючи при цьому запобіжники проти зловживань при перевірках, що роками напрацьовувалися та виборювалися бізнесом, інвесторами, міжнародними партнерами та громадськими асоціаціями.

Ризики та штрафи для бізнесу при цьому суттєво підвищуються. Будь-кому, знайомому з тим, як зараз працює Держекоінспекція, і яку нісенітницю вони часто пишуть у якості «виявлених порушень», одразу ж стає зрозумілим, як саме вони будуть використовувати нові повноваження та інструменти контролю і якої шкоди це принесе перш за все законослухняним підприємствам.

Як влучно підмічено у публікації Професійної асоціації екологів України«прийняття цього законопроекту у короткостроковій перспективі дійсно може дещо покращити стан довкілля окремих аспектів, але шляхом повної зупинки і банкрутства підприємств».

Тут потрібно згадати, що 15 липня була прийнята за основу доопрацьована редакція проєкту, подана 18 березня 2021 року. Деякі покращення, у порівнянні з першою редакцією, справді є, зокрема:

  • У першій редакції проєкту інспектори мали право зупинити діяльність підприємства без рішення суду, а факт усунення порушення, що є підставою для відновлення діяльності після зупинення, міг бути підтверджений лише «рішенням керівника органу державного екологічного контролю про дозвіл на відновлення діяльності, що видається за результатами позапланової перевірки суб’єкта господарювання, яка проводиться за його заявою». Можна було вже починати рахувати суми, які би просили за такий «дозвіл на відновлення діяльності» або хоча б за те, щоб позапланову перевірку провели в адекватні строки, а не через півроку-рік після звернення. У доопрацьованій версії це жахіття прибрали (але все одно залишили вимогу про зупинення діяльності підприємства без рішення суду).
  • У першій редакції було безумовне право інспекторів проводити перевірки у вихідні, неробочі, святкові дні та/або у нічний час. У доопрацьованій версії таке право в інспекторів є «в разі здійснення суб’єктом господарювання господарської діяльності із порушенням правил внутрішнього трудового розпорядку (в неробочий час)».
  • У доопрацьованій редакції додано положення, що під час позапланової перевірки перевіряються лише ті питання, які стали підставою для її проведення.

В інших аспектах основні критичні ризики першої версії збереглися і в тій редакції, що була прийнята за основу. На сьогодні основними критичними загрозами прийнятого в першому читанні проєкту вважаємо такі:

1. Все ще зберігається можливість інспекторів у приписі заявляти вимогу про повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізацію продукції, виконання робіт, надання послуг (без рішення суду!). За невиконання такої вимоги передбачений штраф у 50 мінімальних заробітних плат (далі – МЗП), що на сьогодні становить 300 000 грн. Проте одночасно у цьому ж самому (доопрацьованому) проєкті визначено, що діяльність суб’єкта господарювання зупиняється за рішенням адміністративного суду. Тобто в проєкті містяться різні норми щодо зупинення діяльності, які протирічать одна одній. Це або явний приклад когнітивного дисонансу серед авторів законопроекту, або ж результат такого «якісного» доопрацювання, де вони з одного місця забрали можливість зупиняти діяльність без рішення суду, а з іншого – «забули».

Яскравим прикладом такого «дводумства» є колонка голови Держекоінспекції Андрія Мальованого на «Українській правді», у якій він зі всією серйозністю заявляє у якості досягнень доопрацьованої версії, що «тимчасово призупинити роботу підприємства може лише суд, але порушник нестиме відповідальність за невиконання відповідного припису».

Таку вимогу припису про зупинення діяльності та відповідальність за її невиконання потрібно вилучити, оскільки ці питання повинен розглядати лише суд. Законодавство вже встановлює окрему відповідальність за невиконання судового рішення.

2. Виведення екологічного контролю з-під дії профільного Закону № 877-V та наявність численних норм, що суттєво погіршують стан суб’єктів господарювання та розширюють повноваження інспекторів порівняно з цим законом. Зокрема:

а) Розширення підстав для здійснення позапланових перевірок. Серед доданих підстав слід звернути особливу увагу на такі:

  • звернення фізичних осіб, громадських організацій, органів місцевого самоврядування, повідомлення органів державної влади. Причому ніяких додаткових підтверджень з боку профільного міністерства не потрібно. Такі додаткові підстави без запобіжників, передбачених зараз у Законі № 877-V, неприйнятні і повинні бути виключені, адже ними 100 % будуть зловживати.

Як вказано з цього приводу у відкритому листі ряду промислових асоціацій:

«Отже, є очевидною побудова зручної корупційної схеми, за якою інспектор Державної екологічної інспекції (ДЕІ) працює разом з фізичною особою, яка, за вказівкою інспектора, звертається з повідомленням про порушення екологічного законодавства конкретним суб’єктом господарювання. А, в поєднанні зі значними розмірами штрафів та безумовним обов’язком суб’єктів господарювання допускати інспекторів до перевірок, це стає безвідмовним способом тероризування суб’єктів господарювання».

  • Звернення органів досудового розслідування у рамках кримінального провадження (знову ж таки широке поле для зловживань, беручи до уваги легкість відкриття кримінального провадження без будь-якого підтвердження істотних підстав).
  • Дані державної системи моніторингу довкілля (у тому числі дані за результатами аналізу супутникових знімків), що вказують на значне погіршення стану довкілля чи окремих його компонентів на відповідній території. Дуже нечітко прописана підстава. Наприклад, що таке «значне погіршення», який розмір території, які підприємства на цій території можуть бути перевірені?

б) Можливість здійснення заходів державного екологічного контролю за відсутності керівника або уповноваженої ним особи. Причому без різниці, з яких причин (поважних чи ні) не можуть бути присутніми керівник або його представник. Незрозуміло, кого тоді треба вважати офіційними представниками підприємства, яке перевіряється, і чи буде така перевірка законною. Ця норма погіршується тим, що передбачено право інспекторів прийти на перевірку без попереднього повідомлення. Тобто у випадку відрядження, хвороби керівника, зустрічей та інших справ за межами підприємства у нього просто не буде змоги завчасно призначити іншу особу представником.

Цікаво, як розробники проєкту уявляють собі проведення перевірки вночі, у вихідний день, за відсутності керівника чи уповноваженого представника? Прийшли, зламали замки, зв’язали охоронця?

в) Законопроєкт пропонує ввести ще один, «найвищий» ступінь ризику суб’єкта господарювання, для якого збільшується частота та тривалість планових перевірок (один раз на рік та 15 робочих днів відповідно). Крім того, пропонується скорочення періодичності проведення планових перевірок у випадку вчинення у попередніх періодах порушень (при цьому не встановлено, як саме повинна бути скорочена періодичність).

Незрозуміло, для чого розробникам це потрібно, якщо і на сьогодні найбільші порушники можуть перевірятися практично безперервно. Після проведення планової перевірки може бути винесений припис, а перевірка виконання такого припису є підставою для проведення ще однієї, позапланової, перевірки. За результатами такої позапланової перевірки може бути винесений ще один припис, який є підставою провести ще одну перевірку і так далі по колу. Крім того, всі інші сфери державного нагляду (контролю) передбачають лише три ступені ризику (незначний, середній, високий), і лише у природоохоронній сфері вирішили «виділитися».

г) Право інспекторів «тимчасово» зупинити перебіг перевірки у разі необхідності отримання додаткових документів від суб’єкта господарювання або результатів інструментально-лабораторного контролю, експертиз. Строк такого тимчасового зупинення не визначений. З нашого досвіду, це буде означати можливість не завершувати перевірку місяцями або навіть роками.

д) Виведення екологічного контролю з-під необхідності проводити комплексні перевірки спільно з іншими органами та з-під обмеження на сумарну тривалість планових перевірок.

3. Звільнення від сплати судового збору за подання позову про зупинення діяльності та відшкодування екологічних збитків.

Тут варто перш за все відзначити, що судовий збір виконує важливу превентивну функцію, яка полягає в тому, що необхідність сплачувати судовий збір під час звернення до суду запобігає пред’явленню завідомо безпідставних позовів, зловживанню сторонами своїми процесуальними правами.

При цьому навіть у сьогоднішній ситуації, коли Держекоінспекція змушена платити судовий збір, якість її позовної роботи є вкрай низькою. Ми неодноразово захищали в судах клієнтів, проти яких органи Держекоінспекції подавали абсолютно безпідставні позови про зупинення діяльності. В результаті позови задоволені не були, але клієнт витратив час та кошти, а суди були зайняті розглядом нікому не потрібних позовів.

Крім того, у 2020 році органи Держекоінспекції подали 122 позови про зупинення діяльності (де судовий збір мінімальний), з яких кількість прийнятих судових рішень – 32. Отже, результативність позовів Держекоінспекції становить лише 25 %. Статистика за попередні роки не набагато краща.

Прогнозуємо, що зі звільненням від сплати судового збору кількість безпідставних позовів збільшиться кардинально. Це призведе до додаткових витрат законослухняних підприємств на ведення судових справ, а також до суттєвого збільшення навантаження на судову систему. Вважаємо таке звільнення неприйнятним, особливо коли інститут компенсації витрат на правову допомогу належним чином не працює і не виконує своєї превентивної функції.

Більше того, на даний час справи за позовами про зупинення діяльності розглядаються адміністративними судами в рамках спрощеного провадження, що не дозволяє забезпечити належний розгляд заперечень бізнесу, а також фактично блокує доступ таких справ до Верховного Суду. Тому збільшення позовів збільшить і кількість неправосудних рішень про зупинення діяльності, які бізнес не буде мати можливість повноцінно оскаржити.

4. Впровадження незбалансованих штрафів за недопуск до перевірки та інші порушення природоохоронного законодавства.

Проєкт запроваджує ряд штрафів за порушення природоохоронного законодавства. Так, за недопуск до перевірки, вводиться штраф у розмірі від 100 МЗП (600 000 грн) для суб’єктів незначного ризику до 300 МЗП (1,8 млн грн) для суб’єктів високого і «найвищого» ризику. Причому цей штраф у рази більше за інші штрафи, що вводяться проєктом. На наш погляд, це вказує на його незбалансованість. Ми розуміємо, що повинен бути дієвий інструмент забезпечення допуску до перевірок, однак вважаємо, що інспектори будуть виписувати такі суттєві суми штрафів у всіх випадках, навіть коли відмова в допуску була законною. Що знову ж таки призведе до необхідності бізнесу витрачати час та кошти на судове оскарження штрафів.

Розмір штрафів за невиконання умов дозвільних документів, здійснення діяльності без дозвільних документів не залежать від тяжкості порушення. Чинне законодавство вже передбачає ефективний та співмірний механізм відповідальності суб’єкта господарювання за забруднення навколишнього середовища, а саме – компенсація збитків. Цей механізм прописаний щодо забруднення атмосферного повітря, води і земель. Звісно, інспекторам потрібно попрацювати, щоб довести наявність збитків, але за це їм і платять заробітну плату.

Більше того, проєкт породжує численні випадки дублювання відповідальності за одне і те ж порушення. Розберемо на прикладі достатньо поширеної практичної ситуації: понаднормативні викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря, коли є висновок екологічної експертизи та дозвіл на викиди, які встановлюють ліміти викидів. Відповідно до норм проєкту ця одна ситуація підпадає одразу під декілька складів порушень:

  • «провадження господарської діяльності, яка підлягає оцінці впливу на довкілля без здійснення такої оцінки та отримання висновку з оцінки впливу на довкілля», оскільки не отримали новий висновок ОВД (360 000 грн штрафу);
  • «здійснення діяльності без документа дозвільного характеру», оскільки не отримали новий дозвіл на викиди (ще 360 000 грн штрафу);
  • «порушення умов чинних висновків екологічної експертизи та дозволу на викиди», оскільки чинні документи, звісно, зобов’язують суб’єкт господарювання дотримуватися встановлених лімітів (ще 180 000 грн штрафу).

І навіть це – ще не все! Виплата штрафу не звільняє від обов’язку відшкодувати збитки за забруднення навколишнього середовища.

Це тільки один з пунктів акта перевірки, яких можуть бути десятки.

Ще один склад порушення – «невиконання законного припису щодо усунення порушень законодавства про охорону навколишнього природного середовища». Знову ж таки приклад з практики: припис на 30-40 пунктів. Кожен пункт припису – окрема вимога щодо окремого епізоду. Виходить, за невиконання одного припису можна буде оштрафувати стільки разів, скільки в ньому пунктів?

Або ще краще: фіксуємо невиконання одного пункту припису (звичайний штраф). Далі фіксуємо невиконання іншого пункту припису (повторне порушення – подвійний штраф). Далі фіксуємо невиконання ще одного пункту припису (систематичне порушення – потрійний штраф). Всі інші також запускаємо в провадження у потрійному розмірі як додаткові систематичні порушення. Хоча всі ці десятки пунктів припису можуть стосуватися незначних «паперових» порушень.

Ця ситуація неприпустима. Ми вважаємо, що механізм компенсації збитків є єдиним справедливим механізмом покарання за забруднення навколишнього середовища, який є збалансованим та співмірним із нанесеною шкодою. Якщо сума збитків за сьогоднішнім законодавством замала – можна скоригувати формули розрахунку. Але додавати ще й незбалансовані штрафи, де вже працює механізм компенсації збитків – недопустимо. Всі порушення, які не стосуються недопуску до перевірки та безпосереднього забруднення довкілля (і де працює механізм компенсації збитків), є «паперовими» порушеннями, ступінь суспільної небезпеки яких значно менше, ніж від безпосереднього забруднення. І, відповідно, штрафи за такі порушення повинні бути зменшені не просто в рази, а на порядки.

Ми розібрали лише кілька прикладів. А складів порушень, за які передбачений штраф, у проєкті шістнадцять. Тому цікавих ситуацій можна придумати ще багато.

5. Оскарження штрафу не відстрочує обов’язок його заплатити до рішення суду.

Ще один критичний ризик. Підприємства, яким виписали необґрунтований штраф, повинні будуть його заплатити, навіть якщо йде процес судового оскарження. Якщо штраф оскаржено, його оплату потрібно відстрочувати до моменту набрання законної сили рішенням суду у справі щодо такого оскарження.

І наостанок про головне. Навіть якщо проєкт 3091 збалансувати і привести до більш-менш пристойного вигляду, то будь-яке збільшення повноважень інспекторів або відповідальності підприємства можливе лише одночасно із введенням запобіжників у вигляді адекватної відповідальності інспекторів індивідуально та державного органу в цілому за зловживання та прийняття незаконних рішень. Проєкт 3091 такої відповідальності не містить, і без цього вважаємо його прийняття недопустимим.

Інший проєкт – № 5414 від 22 квітня 2021 року – пропонує доповнити КУпАП штрафом для посадових осіб органу державного екологічного контролю від 200 до 400 НМДГ (3400 – 6800 грн.) за безпідставне накладення адміністративно-господарських санкцій у вигляді штрафу. А за ті самі дії, вчинені посадовою особою, яку протягом року вже штрафували за це, – штраф від 400 до 600 НМДГ (6800 – 10200 грн) з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю строком на один рік.

Це вже щось, проте це інший проєкт, який ще не прийнятий навіть у першому читанні. Крім того, така відповідальність є адекватною лише у випадку, коли розмір штрафів для підприємства буде зменшено так, як ми писали вище.

При цьому відповідальності інспектора за безпідставний штраф недостатньо. Таку ж відповідальність треба накладати за незаконний припис (оскільки невиконання припису також є підставою для штрафу), а також за безпідставний позов про зупинення діяльності або стягнення збитків.

Звертаємо Вашу увагу на те, що наведений вище коментар не є консультацією і пропонується з інформаційною метою. В конкретних ситуаціях рекомендується отримання повної фахової консультації.

З повагою,

© WTS Consulting LLC, 2021

Перегляди 439

Прокоментувати