Аналітика

16 листопада 2021 року Верховна Рада України ухвалила у другому читанні та в цілому проєкт закону № 3475 «Про адміністративну процедуру». Більшість його норм повинні набрати чинності через 12 місяців із дня опублікування. Сфера його застосування включає практично всі відносини фізичних та юридичних осіб із органами влади – як при видачі документів, погоджень, дозволів, інших документів, вирішенні справ за заявою особи, так і при здійсненні інспекційної (контрольної, наглядової) діяльності.

Ви могли чути схвальні відгуки про проєкт, здебільшого від «експертів», які його не читали, – ця категорія, за відомим висловом, може включати і «пісатєлєй» проєкта. Конкретні ж наслідки проєкту для бізнесу здебільшого (якщо не повністю) негативні:

Відповідальність за невиконання «адміністративного акта»

Почнемо з того, що проєкт вводить відповідальність у вигляді грошового стягнення за невиконання «адміністративного акта» у розмірі до 1765 НМДГ (30 005 грн) для юридичних осіб (якщо інше не передбачено законом). При цьому під визначення «адміністративного акта» підпадає, зокрема, будь-який припис контролюючого органу. Отже, там, де раніше штрафу за невиконання припису встановлено не було (мається на увазі саме для юридичної особи, а не для її посадових осіб за КУпАП), то тепер така відповідальність з’явилася і може становити до 30 005 грн (плюс подвійний розмір за повторне невиконання – разом близько 90 тис. грн за порушення). Це, наприклад, буде стосуватися приписів ДСНС та Держекоінспекції.

Також не треба забувати про те, що приписи цих органів часто містять в собі десятки пунктів. Теоретично штраф можна застосувати окремо за невиконання (чи повторне невиконання) кожного пункту припису. З таким підходом суми в реальних ситуаціях сягатимуть мільйонів. Крім того, часта ситуація – у актах перевірки присутні порушення, які фактично не існують, а інспектори їх просто вигадали. Такі «порушення» в принципі неможливо усунути. Тепер навіть оскарження припису в суді не дозволить уникнути штрафу за невиконання такого припису.

Причому рішення про накладення стягнення є виконавчим документом та підлягає примусовому виконанню у порядку, встановленому законом про виконавче провадження. Проєкт не встановлює зупинення виконання такого рішення на період судового оскарження (отже, доведеться спочатку заплатити штраф, а вже потім його оскаржувати, якщо суд окремо не вирішить зупинити виконання).

Альтернативно, якщо «адміністративний акт» може бути виконаний іншою особою (а не тільки його адресатом), то адміністративний орган може виконати його самостійно, або винайняти іншу особу, щоб та виконала вимоги адміністративного акта, а потім вимагати від зобов’язаної особи відшкодування у повному обсязі витрат, пов’язаних із таким виконанням. Наприклад, орган екологічного контролю може залучити третю особу, щоб та виконала припис про прибирання сміття із земельної ділянки. При цьому вартість послуг із такого прибирання не регулюється і потенційно може значно перевищувати ринкову.

Нові контрольні повноваження?

Концептуальна ідея проєкту – зібрати всі існуючі адміністративні процедури і дати їм одне загальне регулювання. При цьому сам по собі проєкт не повинен вводити нових адміністративних процедур, а тільки регулювати існуючі. Проте поточні формулювання проєкту дають можливість іншого тлумачення.

Так, проєкт не визначає чітко, що зміст та суть «адміністративних актів», про які у ньому йдеться, повинні визначатися в інших законах, і окремі адміністративні провадження можуть бути розпочаті, тільки коли вони передбачені окремими законами. Ст. 37 проєкту передбачає, що за ініціативою органу адміністративне провадження може розпочинатися не тільки в рамках виконання органом повноважень, визначених законом, або настання події, визначеної законом як підстава прийняття адміністративного акта, але і просто у разі «порушення права, свободи чи законного інтересу особи або публічного інтересу, виявленого адміністративним органом».

Тобто теоретично будь-який орган може розпочати «адміністративне провадження» за будь-якою скаргою, та виносити адміністративні акти (приписи) про усунення порушень законодавства з будь-яких питань. Сподіваємося, до такого тлумачення на практиці не дійде, і повноваження зі здійснення контрольно-наглядової діяльності залишаться лише у тих органів, яким відповідні повноваження надані спеціальними законами. Але краще б закон був прописаний у спосіб, який не допускає таких тлумачень взагалі.

Рішення про тебе – без тебе

Однією з основних ідей проєкту було впровадження принципу – «жодних рішень про тебе без тебе». Тобто кожна особа, щодо якої приймається рішення, повинна бути проінформована про розгляд справи, а прийняте рішення повинно бути доведено до її відома. Однак деякі технічні аспекти формулювань викликають сумніви у реалізації цієї ідеї. Так, ст. 32 проєкту встановлює, що запрошення особи до участі у справі вручається особисто під підпис, надсилається поштовим відправленням або іншими засобами зв’язку (телефоном, електронною поштою тощо) за наявними у справі контактними даними, про що в матеріалах справи робиться відповідний запис.

Тобто, по-перше, повідомлення поштою не є обов’язковим, а лише одним із альтернативних видів запрошення (нарівні з телефоном, електронною поштою). По-друге, запрошення направляється «за наявними у справі контактними даними» – це необов’язково дані, надані самою особою (особливо якщо особа викликається вперше і не знає про існування такого провадження). Отже, дані про учасника провадження можуть бути надані будь-ким (наприклад, іншими учасниками-опонентами), або і віднайдені самим адміністративним органом з незрозумілих джерел. За таких обставин у справі можуть з’явитися контактні дані, які або взагалі неправдиві, або втратили актуальність (наприклад, номер телефону або імейл, якими особа давно не користується).

Крім того, за ст. 75 проєкту спосіб доведення адміністративного акта до відома особи визначається адміністративним органом, якщо інший спосіб не передбачений законом. Таким чином, адміністративний орган зможе самостійно обрати спосіб направлення акта (наприклад, електронна пошта) за контактними даними, які незрозуміло звідки взялися. У нього немає обов’язку надсилати акт поштою за офіційно зареєстрованим місцем проживання (місцезнаходженням особи) у випадку, коли особа не надала свої інші контактні дані. Отже, тут є доволі суттєві ризики, що особа навіть не дізнається не тільки про факт розгляду справи, а і про прийняте рішення.

Ситуація погіршується тим, що проєкт робить адміністративний орган не учасником провадження, а таким собі «арбітром», який стоїть над конфліктом і має бути неупередженим (тобто схоже на роль суду). Проте в ряді ситуацій контролюючий орган очевидно є стороною конфлікту, і, таким чином, існує конфлікт інтересів між органом та особою, тож тут годі сподіватися на «неупередженість». Навпаки, контролюючий орган буде зацікавлений в тому, щоб особа невчасно дізналася про розгляд справи, прийняття рішення і не змогла вчасно надати обґрунтовані заперечення чи оскаржити рішення.

Строки адміністративного та судового оскарження

Проєкт вводить процедуру адміністративного оскарження будь-якого адміністративного акта, що також є однією з найважливіших ідей, закладених у нього. Адміністративне оскарження акта зупиняє його виконання, проте не зупиняє строки судового оскарження адміністративного акта, і тому в ряді випадків адміністративне оскарження буде просто недоцільним. Наприклад, відповідно до ст. 5 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» строк судового оскарження постанови про накладення штрафу становить всього 15 днів, яких не вистачить для проходження процедури адміноскарження. Тож особа буде змушена йти одразу в суд, щоб не ризикувати пропустити строк там.

Засвідчення підпису

Відповідно до ст. 35 проєкту адміністративний орган може офіційно засвідчувати справжність підпису особи, а також копію документа чи витягу з нього, якщо таке офіційне засвідчення пов’язано з адміністративним провадженням, крім випадків, якщо законом вимагається виключно нотаріальне засвідчення.

Також вказано, що засвідчення справжності підпису відбувається, якщо підпис поставлено чи «визнано» у присутності посадової особи зазначеного адміністративного органу. От тільки у цій нормі немає уточнення, що визнаний підпис має бути самою особою, а не кимось ще. Тут знову ж таки нормування базується на концепції, що адміністративний орган неупереджено стоїть над спором, і не є сам стороною конфлікту, як це відбувається в більшості випадків взаємодії органів і бізнесу.

Витребування документів

Відповідно до ч. 2 ст. 28 проєкту учасники адміністративного провадження зобов’язані подати до адміністративного органу у порядку, встановленому законом, наявні у них документи та інші докази, «необхідні для здійснення адміністративного провадження». Необхідність, очевидно, визначає сам орган. У поєднанні з можливістю залучити будь-яку особу у якості «учасника провадження», бачимо ризик того, що цим органи будуть зловживати для отримання додаткової можливості надсилати обов’язкові запити інформації та документів.

Право бути заслуханим

Таке право також представлено як одна з ключових переваг проєкту. Відповідно до ст. 63 учасник адміністративного провадження має право бути заслуханим адміністративним органом до прийняття рішення у справі, якщо таке рішення може негативно вплинути на його право, свободу чи законний інтерес, крім випадків, передбачених цим Законом.

От тільки саме по собі право бути заслуханим не захищає особу від того, що всі її пояснення будуть просто проігноровані. Без встановлення обов’язку органу аргументовано відповісти на кожен аргумент особи (як критерію мотивованості адміністративного акта) саме по собі право особи бути заслуханою вважаємо неефективною конструкцією.

Насамкінець варто також зазначити, що більшість прорекламованих нововведень проєкту є декларативними та розмитими. Вони не підкріплені реальною відповідальністю посадових осіб. Справжню відповідальність за неефективність урядування знову «вішають» на осіб приватного права, тобто на нас із вами.

Звертаємо Вашу увагу на те, що наведений вище коментар не є консультацією і пропонується з інформаційною метою. В конкретних ситуаціях рекомендується отримання повної фахової консультації.

З повагою,

© WTS Consulting LLC, 2021

Прокоментувати