Аналитика

Новый штраф 30 000 грн за нарушение предписания и другие «темные стороны» проекта закона № 3475 «Об административной процедуре»

26 ноября, 2021 Информационные письма

16 ноября 2021 года Верховная Рада Украины приняла во втором чтении и в целом проект закона № 3475 «Об административной процедуре». Большинство его норм должны вступить в силу через 12 месяцев со дня опубликования. Сфера его применения включает практически все отношения физических и юридических лиц с органами власти – как при выдаче документов, согласований, разрешений, других документов, разрешении дел по заявлению лица, так и при осуществлении инспекционной (контрольной, надзорной) деятельности.

Вы могли слышать одобрительные отзывы о проекте, в большинстве своем от «экспертов», не читавших его, – эта категория, по известному выражению, может включать и «писателей» проекта. Конкретные же последствия проекта для бизнеса в большинстве своем (если не полностью) негативные:

Ответственность за неисполнение «административного акта»

Начнём с того, что проект вводит ответственность в виде денежного взыскания за неисполнение «административного акта» в размере до 1765 НМДГ (30 005 грн) для юридических лиц (если иное не предусмотрено законом). При этом под определение «административного акта» подпадает, в частности, любое предписание контролирующего органа. Итак, там, где раньше штрафа за невыполнение предписания установлено не было (имеется в виду именно для юридического лица, а не для его должностных лиц по КУоАП), теперь такая ответственность появилась и может составлять до 30 005 грн (плюс двойной размер за повторное невыполнение – всего около 90 тыс. грн за нарушение). Это, например, будет относиться к предписаниям ГСЧС и Госэкоинспекции.

Также не следует забывать о том, что предписания этих органов часто включают в себя десятки пунктов. Теоретически штраф может быть применен отдельно за неисполнение (или повторное неисполнение) каждого пункта предписания. С таким подходом суммы в реальных ситуациях будут достигать миллионов. Кроме того, частая ситуация – в актах проверки присутствуют фактически не существующие нарушения, а инспекторы их просто придумали. Такие «нарушения» в принципе невозможно устранить. Теперь даже обжалование предписания в суде не позволит избежать штрафа за невыполнение такого предписания.

Причем, решение о наложении взыскания является исполнительным документом и подлежит принудительному исполнению в порядке, установленном законом об исполнительном производстве. Проект не устанавливает остановку исполнения такого решения на период судебного обжалования (следовательно, придется сначала заплатить штраф, а уже потом его обжаловать, если суд не решит отдельно остановить исполнение).

Альтернативно, если «административный акт» может быть исполнен другим лицом (а не только его адресатом), то административный орган может выполнить его самостоятельно, или нанять другое лицо, чтобы то выполнило требования административного акта, а затем требовать от обязанного лица возмещения в полном объеме расходов, связанных с таким исполнением. Например, орган экологического контроля может привлечь третье лицо, чтобы то выполнило предписание об уборке мусора с земельного участка. При этом стоимость услуг по такой уборке не регулируется и может значительно превышать рыночную.

Новые контрольные возможности?

Концептуальная идея проекта – собрать все существующие административные процедуры и дать им одно общее регулирование. При этом сам по себе проект не должен вводить новые административные процедуры, а только регулировать существующие. Однако текущие формулировки проекта дают возможность иного толкования.

Так, проект не определяет четко, что содержание и суть «административных актов», о которых в нем идет речь, должны определяться в других законах, и отдельные административные производства могут быть начаты, только если они предусмотрены отдельными законами. Ст. 37 проекта предусматривает, что по инициативе органа административное производство может начинаться не только в рамках исполнения органом полномочий, определенных законом, или наступления события, определенного законом как основание принятия административного акта, но и просто в случае «нарушения права, свободы или законного интереса лица или публичного интереса, выявленного административным органом».

То есть теоретически любой орган может начать «административное производство» по любой жалобе и выносить административные акты (предписания) об устранении нарушений законодательства по любым вопросам. Надеемся, что до такого толкования на практике не дойдет, и полномочия по осуществлению контрольно-надзорной деятельности останутся только у тех органов, которым соответствующие полномочия предоставлены специальными законами. Но лучше бы закон был прописан способом, который не допускает таких толкований вообще.

Решение о тебе – без тебя

Одной из основных идей проекта было внедрение принципа – «никаких решений о тебе без тебя». То есть каждое лицо, в отношении которого принимается решение, должно быть проинформировано о рассмотрении дела, а принятое решение должно быть доведено до сведения такого лица. Однако, некоторые технические аспекты формулировок вызывают сомнения в реализации этой идеи. Итак, ст. 32 проекта устанавливает, что приглашение лица к участию в деле вручается лично под подпись, направляется почтовым отправлением или другими средствами связи (телефоном, электронной почтой и т.п.) по имеющимся в деле контактным данным, о чем в материалах дела делается соответствующая запись.

То есть, во-первых, сообщение по почте не является обязательным, а лишь одним из альтернативных видов приглашения (наряду с телефоном, электронной почтой). Во-вторых, приглашение направляется «по имеющимся в деле контактным данным» – это необязательно данные, предоставленные самим лицом (особенно если лицо вызывается впервые и не знает о существовании такого производства). Следовательно, данные об участнике производства могут быть предоставлены любым другим лицом (например, другими участниками-оппонентами), или найдены и самим административным органом из непонятных источников. При таких обстоятельствах по делу могут появиться контактные данные, которые либо вообще ложны, либо утратили актуальность (например, номер телефона или имейл, которым давно не пользуется лицо).

Кроме того, согласно ст. 75 проекта способ доведения административного акта до сведения лица определяется административным органом, если иной способ не предусмотрен законом. Таким образом, административный орган сможет самостоятельно выбрать способ направления акта (например, электронная почта) по непонятно откуда взявшимся контактным данным. У него нет обязанности отправлять акт по почте по официально зарегистрированному месту жительства (местонахождению лица) в случае, если лицо не предоставило свои другие контактные данные. Следовательно, здесь достаточно существенные риски, что лицо даже не узнает не только о факте рассмотрения дела, но и о принятом решении.

Ситуация усугубляется тем, что проект делает административный орган не участником производства, а этаким «арбитром», который стоит над конфликтом и должен быть беспристрастным (т.е. похоже на роль суда). Однако в ряде ситуаций контролирующий орган очевидно является стороной конфликта, и, таким образом, существует конфликт интересов между органом и лицом, поэтому здесь нельзя надеяться на «беспристрастность». Напротив, контролирующий орган будет заинтересован в том, чтобы лицо несвоевременно узнало о рассмотрении дела, принятии решения и не смогло своевременно предоставить обоснованные возражения или обжаловать решение.

Сроки административного и судебного обжалования

Проект вводит процедуру административного обжалования любого административного акта, что также является одной из важнейших идей, заложенных в него. Административное обжалование акта останавливает его исполнение, однако не останавливает сроки судебного обжалования административного акта, и поэтому в ряде случаев административное обжалование будет просто нецелесообразным. К примеру, согласно ст. 5 Закона Украины «Об ответственности за правонарушения в сфере градостроительной деятельности» срок судебного обжалования постановления о наложении штрафа составляет всего 15 дней, которых не хватит для прохождения процедуры админобжалования. Так что лицо будет вынуждено идти сразу в суд, чтобы не рисковать пропустить срок там.

Удостоверение подписи

Согласно ст. 35 проекта административный орган может официально удостоверять подлинность подписи лица, а также копию документа или выписки из него, если такое официальное удостоверение связано с административным производством, кроме случаев, если законом требуется исключительно нотариальное удостоверение.

Также указано, что удостоверение подлинности подписи происходит, если подпись поставлена или «признана» в присутствии должностного лица указанного административного органа. Вот только в этой норме нет уточнения, что признанная подпись должна быть самой личностью, а не кем-то еще. Здесь опять же нормирование базируется на концепции, что административный орган беспристрастно стоит над спором, и не является стороной конфликта, как это происходит в большинстве случаев взаимодействия органов и бизнеса.

Истребование документов

Согласно ч. 2 ст. 28 проекта участники административного производства обязаны подать в административный орган в порядке, установленном законом, имеющиеся у них документы и другие доказательства, «необходимые для осуществления административного производства». Необходимость, по-видимому, определяет сам орган. В сочетании с возможностью привлечь любое лицо в качестве «участника производства», мы видим риск того, что этим органы будут злоупотреблять для получения дополнительной возможности посылать обязательные запросы информации и документов.

Право быть заслушанным

Такое право также представлено как одно из ключевых преимуществ проекта. Согласно ст. 63 участник административного производства имеет право быть заслушанным административным органом до принятия решения по делу, если такое решение может негативно повлиять на его право, свободу или законный интерес, кроме случаев, предусмотренных настоящим Законом.

Вот только само по себе право быть заслушанным не защищает личность от того, что все ее объяснения будут просто проигнорированы. Без установления обязанности органа аргументированно ответить на каждый аргумент личности (как критерия мотивированности административного акта) само по себе право лица быть заслушанным считаем неэффективной конструкцией.

В заключение следует отметить, что большинство прорекламированных нововведений проекта являются декларативными и размытыми. Они не подкреплены реальной ответственностью должностных лиц. Настоящую ответственность за неэффективность управления снова «вешают» на лиц частного права, то есть на нас с вами.

Обращаем Ваше внимание на то, что приведенный выше комментарий не является консультацией и предлагается в информационных целях. В конкретных ситуациях рекомендуется получение полной профессиональной консультации.