Аналітика

Законопроєкт №2194¹ щодо масштабної реформи управління земельних відносин було підтримано парламентом у першому читанні ще в кінці 2019 року. Планувалося, що він має спростити регулювання та наповнити змістом правила обігу земель сільськогосподарського призначення після того, як наберуть чинності норми про скасування земельного мораторію. Проте, хоча закон про ринок землі² було ухвалено 31.03.2020 року, робота над законопроєктом № 2194 під час карантину призупинилася.

Із коментарем спеціалістів КМ Партнери щодо закону про відкриття ринку землі можна ознайомитися у матеріалі «Закон про ринок землі: зміна правил гри».

У вересні 2020 року із новими заявами щодо необхідності розгляду та ухвалення законопроєкту № 2194 виступили представництво Світового банку та голова Держгеокадастру України. Зазначений проєкт було включено до порядку денного поточної сесії парламенту, підтримано профільним комітетом, та він може бути ухвалений з мінімальними змінами вже найближчим часом.

На що потрібно звернути увагу в першу чергу у цьому об'ємному законі?

1. Повернення земель за межами населених пунктів до відання місцевих громад

Нещодавно були поширені заяви про повернення землі громадам згідно з указом Президента № 449/2020 від 15.10.2020 року. Втім, цей наказ містить лише вказівки про необхідність «активізувати діяльність із передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в комунальну власність», що означає передачу земельних ділянок у «ручному режимі» згідно зі ст. 117 Земельного кодексу (тобто передачу окремих земельних ділянок державної власності у комунальну власність і навпаки). Ключовим недоліком цього механізму є необхідність попередньої інвентаризації та формування відповідних земельних ділянок – тобто набуття громадами повноважень щодо земель обумовлене реалізацією тривалих та витратних процедур та в кінцевому результаті залежить від волі державних чиновників на місцях. Цю процедуру почали активно використовувати ще з 2018 року, коли уряд ухвалив розпорядження № 60-р щодо передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об’єднаних територіальних громад. Тоді весь процес обіцяли завершити за рік. Згодом строки продовжувались.

Законопроєкт № 2194 встановлює додаткові підстави для передачі земель державної власності за межами населених пунктів у власність територіальних громад. Втім, всупереч обіцянкам політиків, процедура повернення земель за законопроектом про дерегуляцію земельних відносин також далека від автоматичної. Далі розглянемо ці зміни детальніше. Законопроєктом № 2194 були відкориговані повноваження місцевих рад. Зокрема, якщо раніше норма передбачала, що «до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад», то у новій редакції буде формулювання: «до повноважень сільських, селищних, міських рад [-] у галузі земельних відносин належить розпорядження землями комунальної власності територіальних громад» (згідно зі ст. 12 Земельного кодексу). Таким чином, з одного боку, дійсно скасовується формальне обмеження повноважень рад межами населених пунктів, з іншого – додається уточнення, що ця земля має відноситися до земель комунальної власності.

Якщо ж звернутися до визначення земель комунальної власності, згідно з новою редакцією ст. 83 Земельного кодексу за законопроєктом № 2194 передбачено:

«Стаття 83. Право власності на землю територіальних громад

1. Землі, які належать на праві власності територіальним громадам, є комунальною власністю.

2. У комунальній власності перебувають:

а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності;

б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об’єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування;

в) землі та земельні ділянки за межами населених пунктів, які передані або перейшли до комунальної власності із земель державної власності відповідно до закону».

(ст. 83 Земельного кодексу у ред. законопроєкту № 2194)

Сама передача земель передбачена п. 23 Розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу (у ред. законопроєкту № 2194), відповідно до якого землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів. Винятками є землі оборони, землі у постійному користуванні державних підприємств, установ, організацій, землі природно-заповідного призначення, землі під будівлями, спорудами та іншими об'єктами нерухомого майна державної власності, тощо.

Момент, з якого територіальні громади можуть розпоряджатися землями за межами населених пунктів, залежить від того, чи було зареєстроване право державної власності у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Якщо права реєструвалися, то земельні ділянки переходять у комунальну власність не одразу після набрання чинності законом про дерегуляцію земельних відносин, а тільки після державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки. При цьому п. 13 ч. 1 ст. 27 ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» вимагає існування підстави для реєстрації – рішення про передачу об'єкта з державної у комунальну власність.

Перехід земельних ділянок із державної власності у комунальну власність не є підставою для припинення права оренди та інших речових прав, похідних від права власності, на такі земельні ділянки (абз. 11 п. 23 Розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу у ред. законопроєкту № 2194). Втім, вимога попередньої перереєстрації означає, що місцева рада не зможе ухвалити, наприклад, рішення про продовження договору оренди земельної ділянки за межами населених пунктів (право державної власності на яку було зареєстроване після 2013 року) до того, поки відповідна державна адміністрація або орган Держгеокадастру (для сільськогосподарських земель) не ухвалить рішення про передачу ділянки до комунальної власності, на підставі якого будуть внесені зміни до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Очевидно, що описана процедура далека від автоматичної передачі (якою могла б бути зміна виду власності за спеціальними алгоритмами у державному реєстрі прав та земельному кадастрі, або хоча б можливість місцевих рад самостійно звернутися за перереєстрацією земель у комунальну власність) та вимагає активної участі одразу декількох органів влади, що створює передумови для затягування остаточної передачі земель у власність територіальних громад.

При цьому, до перереєстрації прав, рішення про продовження договору оренди не зможе ухвалити і орган виконавчої влади, який розпоряджався ділянками державної власності (це заборонено згідно з абз. 12 п. 23 Розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу у ред. законопроєкту № 2194). Таким чином, орендарі земельних ділянок державної власності можуть стикнутися із додатковими труднощами під час внесення змін чи продовження чинних договорів оренди землі. По суті, будь-які рішення щодо чималого масиву сформованих та зареєстрованих земельних ділянок державної власності будуть заблоковані до їхньої формальної передачі та перереєстрації.

Згідно з абз. 10 п. 23 Розділу Х «Перехідні положення» Земельного кодексу (у ред. законопроєкту № 2194) інші земельні ділянки (право державної власності на які не реєструвалося у Державному реєстрі речових прав) та землі, не сформовані у земельні ділянки, переходять у комунальну власність з дня набрання чинності цим пунктом. Щодо відповідних земельних ділянок місцеві ради зможуть ухвалювати рішення про передачу у власність або користування без попередньої реєстрації права комунальної власності у державному реєстрі на підставі ч. 1 ст. 28 ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Проблемним моментом, який ускладнюватиме можливості місцевих рад розпоряджатися землями, є існування чималої кількості земель у постійному користуванні державних підприємств та установ, які не зареєстровані в Державному земельному кадастрі та права на які не фігурують у Державному реєстрі прав. Наприклад, тільки у підпорядкуванні Національної академії наук знаходиться майже півмільйона гектарів земель (це більше ніж у 5 разів перевищує площу Києва), право на більшість з яких підтверджується тільки паперовими державними актами та відомостями архівів. Порушення права постійного користувача та незаконне з боку місцевої ради розпорядження землями, які за законом мають лишатися у державній власності, буде підставою для вилучення земельних ділянок у нових власників та користувачів.

Наостанок, звертаємо увагу на найбільший концептуальний ризик для обраного законодавцем формату повернення земель державної власності за межами населених пунктів до відання місцевого самоврядування. Це – незавершеність реформи децентралізації та відсутність конституційного статусу об'єднаних територіальних громад.

Нагадаємо, що ч. 1 ст. 140  Конституції України передбачає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Незважаючи на те, що реформа децентралізації практично завершила формування об'єднаних територіальних громад на всій підконтрольній території країни, Конституція досі не передбачає об'єднаних територіальних громад та можливості для об'єднання в одну громаду жителів не тільки кількох сіл, але і декількох селищ та міст. Це закладає «міну сповільненої дії» для земельної реформи за законопроектом № 2194, адже наразі існують всі підстави для скасування права «комунальної власності територіальних громад» на землю як неконституційного.

2. Посилення прав орендарів приватних сільськогосподарських земель та обмежені права власників навіть після скасування мораторію

Законопроєкт № 2194 передбачає ряд обмежень для землевласників, які здають свої ділянки в оренду. Зокрема, ці зміни накладають суттєві обмеження на розпорядження більшістю сільськогосподарських земель навіть після скасування мораторію.

По-перше, деталізується порядок реалізації переважного права орендаря на придбання земельної ділянки, зокрема у випадку продажу земельної ділянки на аукціоні (земельних торгах). Особа, якій належить переважне право, має бути повідомлена про проведення торгів з продажу земельної ділянки у строк не менше 30 календарних днів до їх проведення, та може реалізувати переважне право одразу після завершення торгів, внаслідок чого на таку особу переходять права і обов'язки переможця аукціону.

У випадку продажу земельної ділянки поза аукціоном, власник повинен повідомити орендаря про намір продати земельну ділянку (із зазначенням її ціни та інших умов, на яких вона продається) цінним листом з описом вкладень та повідомленням про вручення. У орендаря є не менше 14 днів на відповідь щодо його бажання скористатись переважним правом.

Якщо ділянка буде продана з порушенням переважного права, то орендар зможе пред'явити до суду позов про переведення на нього прав та обов'язків покупця. Відповідні доповнення вносяться до статті 9 Закону «Про оренду землі» та статей 130, 135-139 Земельного кодексу.

Увага законопроєкту до правил реалізації переважного права пов'язана з тим, що вже згаданим законом про ринок землі з 01.07.2021 року буде введена можливість передачі переважного права на придбання земельної ділянки іншій особі – для цього орендар має тільки письмово повідомити власника (згідно зі змінами до ч. 2 ст. 131 Земельного кодексу). Імовірно, ця норма буде активно використовуватись орендарями-юридичними особами, які не матимуть права самостійно придбати земельні ділянки сільськогосподарського призначення.

По-друге, впроваджується необхідність згоди орендаря на внесення до статутного капіталу товариств підмораторних земельних ділянок, а саме ділянок товарного сільськогосподарського виробництва та виділених із паїв ділянок особистого селянського господарства. Очевидно, ці положення зможуть застосовуватись тільки після скасування земельного мораторію з 01.07.2021 року. Без згоди орендаря такі земельні ділянки можливо буде обміняти тільки на інші ділянки в тому ж масиві земель сільськогосподарського призначення або подарувати близьким родичам. Відповідні зміни передбачені у новій редакції ст. 130 Земельного кодексу.

По-третє, ст. 79-1 Земельного кодексу доповнюється нормою, згідно з якою поділ чи об’єднання земельних ділянок здійснюється за згодою заставодержателя та/або орендаря. Зазначена згода має бути посвідчена нотаріально.

Отримання такої згоди є, з одного боку, цілком логічним кроком. Безпосередньо на практиці ми стикалися з випадками, коли недобросовісний іпотекодавець, намагаючись вивести землю з-під дії обмежень іпотеки, вдавався до декількох поділів та об'єднань земельної ділянки, внаслідок яких утворювалися земельні ділянки зі зміненою конфігурацією та новими кадастровими номерами. Існуючих законодавчих обмежень на той час не було достатньо, щоб перешкодити іпотекодавцеві так вчинити, і зупиняти ці протиправні дії довелося через суд. Аналогічним чином можна уявити недобросовісне використання поділу та об'єднання ділянок для повторної здачі в оренду по суті тих самих земель. З іншого боку, ці норми також посилюють контроль орендарів сільськогосподарських земель, унеможливлюючи використання власниками переформатування земельної ділянки із присвоєнням нових кадастрових номерів для уникнення застосування переважного права або згоди орендаря на відчуження ділянки.

Наведені положення істотно обмежують можливості власників земельних ділянок розпорядитися ними навіть після скасування мораторію, адже долю більшості ділянок, що перебувають в оренді, фактично вирішуватимуть орендарі та пов’язані з ними особи.

3. Скасування обов'язкової агрохімічної паспортизації

Законопроєкт № 2194 скасовує обов'язкову агрохімічну паспортизацію. Агрохімічні паспорти на сільськогосподарські земельні ділянки раніше мали розроблятися та оновлюватися для орних земель – через кожні 5 років, а для сіножатей, пасовищ і багаторічних насаджень – через кожні 5-10 років (згідно з ч. 8 ст. 54 Закону «Про охорону земель»). Також мають бути виключені положення ст. 37 Закону «Про охорону земель», які вимагають використання даних агрохімічної паспортизації під час передачі земельної ділянки у власність або надання її у користування, при зміні власника земельної ділянки або землекористувача. На підставі цієї норми від агровиробників вимагали в обов'язковому порядку розробляти та оновлювати агрохімічні паспорти земельних ділянок за власний рахунок. Відсутність агрохімічного паспорту породжувала ризики, аж до визнання недійсним договору купівлі-продажу чи оренди земельної ділянки.

Скасування обов'язкової агрохімічної паспортизації має призвести до зменшення відповідних витрат бізнесу (що могли бути суттєвими у випадку концентрації значних площ сільськогосподарських угідь), спрощення процедури продовження договорів оренди та зменшення ризиків оскарження чинних договорів на підставі відсутності агрохімічного паспорту. Ці зміни також спрощуватимуть обіг земель сільськогосподарського призначення згідно із законом про ринок землі.

Втім, для оренди земельних ділянок державної та комунальної власності, імовірно, як і раніше, вимагатимуть проведення агрохімічних обстежень, адже згідно зі ст. 37 Закону «Про охорону земель» (у ред. законопроєкту № 2194) дані агрохімічних обстежень ґрунтів продовжуватимуть використовувати у процесі регулювання земельних відносин при проведенні грошової оцінки земель та визначенні розмірів плати за землю. З огляду на те, що базою для визначення орендної плати є саме нормативна грошова оцінка, імовірно, що від майбутніх орендарів земель державної та комунальної власності продовжуватимуть вимагати проведення агрохімічних обстежень для визначення розміру орендної плати.

4. Спрощений порядок перенесення ґрунтового покриву

Скасовується необхідність отримувати спеціальний дозвіл на перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок. Наразі такий дозвіл є необхідним, а відповідальність за знищення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) включає обов'язок компенсувати завдану шкоду. При цьому розмір нормативних втрат, наприклад, у Київській області становить більше 58 тис. грн за гектар³.

Відповідно до нових правил ч. 2 ст. 168 Земельного кодексу (у ред. законопроєкту № 2194) власники земельних ділянок та землекористувачі мають право здійснювати зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок виключно на підставі розробленого робочого проєкту землеустрою, у якому мають бути визначені умови зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту та порядок проведення рекультивації порушених земель. Важливо також те, що якщо раніше умовою⁴ для видачі спеціального дозволу було проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, то тепер зняття та перенесення родючого шару ґрунту буде обумовлене виключно бажанням власника ділянки.

При цьому дозвіл на розробку робочого проєкту потрібен тільки для земель державної чи комунальної власності, а для земель приватної власності достатньо звернення власника (згідно зі ст. 54 Закону «Про землеустрій»). Більше того, законопроєкт № 2194 скасовує норми ч. 10 ст. 186 Земельного кодексу щодо необхідності погодження робочих проєктів землеустрою із органами земельних ресурсів, природоохоронним органом, органом містобудування і архітектури, тощо. Залишається тільки вимога затвердження робочого проєкту його замовником, але у випадку земель приватної власності таким замовником є сам власник земельної ділянки.

Додатково варто згадати, що ще листом Держгеокадастру № 6-8-3923 від 27.11.2008 року було роз'яснено, що однією з умов отримання дозволу на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельної ділянки на землях сільськогосподарського призначення є наявність агрохімічного паспорта земельної ділянки, що є єдиним документом, який підтверджує наявність чи відсутність родючого шару ґрунту, а не довідка про стан родючості ґрунтів земельної ділянки тощо. За умови скасування агрохімічної паспортизації незрозуміло, яким саме документом підтверджуватимуть існування родючого шару ґрунту.

Таким чином, дотримання вимог щодо охорони земель під час перенесення ґрунтового покриву земель приватної власності залишиться здебільшого на совісті самих землевласників, оскільки приватна землевпорядна організація за запитом землевласника зможе розробити будь-який робочий проєкт без жодного погодження чи затвердження органами публічної влади.

5. Публічність землевпорядної документації та інформації про відведення земельних ділянок

Уперше запроваджується принцип публічності та доступності будь-якої затвердженої документації із землеустрою. Також встановлюється вимога обов'язкової розробки документації із землеустрою в електронній формі – згідно зі ст. 25 Закону «Про землеустрій» у ред. законопроєкту № 2194 документація із землеустрою розробляється в електронній та паперовій формах, та засвідчується кваліфікованим електронним цифровим підписом сертифікованого інженера-землевпорядника.

Передбачено, що державний фонд документації із землеустрою та оцінки земель, який формується на основі матеріалів здійснення землеустрою та оцінки земель, ведеться в електронній формі та належить до публічної інформації. Перелік документів, що зберігаються у Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, а також документація із землеустрою та оцінки земель у електронному вигляді, оприлюднюються на сайті Держгеокадастру. Доступ до документів державного фонду також надається усім зацікавленим юридичним та фізичним особам у порядку згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» (згідно зі статтями 32-33 Закону «Про землеустрій» у ред. законопроєкту № 2194).

Окрім цього, впроваджується публічність інформації про ухвалені дозволи на розробку проєкту землеустрою про відведення земельної ділянки із відображенням на кадастровій карті місця розташування ділянки, щодо якої наданий дозвіл (згідно зі ст. 123 Земельного кодексу у ред. законопроєкту № 2194). Ця інформація буде корисна в першу чергу для суміжних землекористувачів та осіб, які зацікавлені у відведенні земельних ділянок.

Наразі важко спрогнозувати, наскільки швидко та ефективно будуть реалізовані на практиці зазначені положення закону, втім варто вітати кроки у бік прозорості документації із землеустрою, що має сприяти зменшенню корупційних ризиків та поліпшенню конкурентних умов для бізнесу.

Ці зміни доповнюватимуть ухвалений раніше закон про планування використання земель⁵, який вже заклав умови для оцифрування та впорядкування різних видів документації стосовно планування використання земель (включаючи як землевпорядну, так і містобудівну документацію). Зокрема, цим законом було передбачено публічний доступ (у складі інформації комплексного плану просторового розвитку територіальної громади) до відомостей про землі (території) для безоплатної передачі у власність земельних ділянок державної та комунальної власності.

Із коментарем спеціалістів КМ Партнери щодо закону про планування використання земель можна ознайомитися у матеріалі «Новий закон щодо планування використання земель».

Одним із практичних наслідків публічності документації із землеустрою і, зокрема, документації щодо оцінки земель, стане можливість порівняти застосовані коефіцієнти та значення нормативної грошової оцінки земель як сусідніх ділянок, так і аналогічних ділянок в інших регіонах. Адже на практиці відомі ситуації, коли внаслідок маніпуляцій з коефіцієнтами у складі нормативної грошової оцінки земель, а також вимогами оновити оцінку на одних ділянках, зі збереженням старої оцінки на інших, оцінка навіть сусідніх ділянок могла відрізнятися в декілька разів. Особливо це актуально для земельних ділянок за межами населених пунктів, для яких практично ніколи не розробляють єдину документацію з нормативної грошової оцінки земель району (на відміну від ділянок у межах населених пунктів), а натомість документацію роблять під окремі ділянки. І якщо рішення про затвердження нормативної грошової оцінки земель населених пунктів та відповідна документація останніми роками нарешті стали більш-менш доступними та впорядкованими, відомості про оцінку земельних ділянок у районах досі залишаються в тіні.

Звертаємо Вашу увагу на те, що наведений вище коментар не є консультацією і пропонується з інформаційною метою. В конкретних ситуаціях рекомендується отримання повної фахової консультації.

Примітки:

¹Проєкт Закону про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо удосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин № 2194 від 01.10.2019 року.

²Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» № 552-IX від 31.03.2020 року.

³Згідно з Додатком 11 до Методики визначення розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, що затверджена постановою КМУ від 25.07.2007 року № 963.

⁴Згідно з Порядком видачі та анулювання спеціальних дозволів на зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок, затв. наказом Держкомзему від 04.01.2005 року  № 1 (втратив чинність з 23.06.2020 року).

⁵Закон про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів щодо планування використання земель від 17.06.2020 року № 711-IX.

З повагою,

© WTS Consulting LLC, 2020

Прокоментувати