Аналітика

Нещодавно Другий сенат Конституційного Суду України прийняв Рішення № 4-р(II)/2022 від 15.06.2022 р. (далі – Рішення), яким визнав неконституційною санкцію за вчинення митного правопорушення, яка закріплена в абз. 2 ст. 485 Митного кодексу України (далі – МК України).

Ми неодноразово висвітлювали проблемність відповідної статті МК України разом з іншими нормами, що встановлюють відповідальність за порушення митних правил, у наших матеріалах (наприклад, «Система безвідповідальності за митні правопорушення. Що не так і що робити?»), тому вказане Рішення Конституційного Суду України (далі – КСУ) є цікавим не тільки з точки зору застосування санкції ст. 485 МК України, а й з точки зору конституційності більшості санкцій МК України за митні правопорушення, які побудовані подібним чином.

У конституційному провадженні заявники – громадяни України – порушили питання щодо відповідності Конституції України санкції статті 485 МК України¹, оскільки у санкції відсутнє визначення найнижчої та максимальної межі розміру штрафу, межі штрафу неможливо зменшити, зважаючи на конкретні обставини правопорушення та відсутні альтернативні види санкцій.

Все вищенаведене, на думку заявників, не дає змоги застосовувати відповідну норму МК України з урахуванням принципу індивідуалізації юридичної відповідальності правопорушника, що суперечить ч. 2 ст. 61 Конституції України, а надмірний розмір штрафу перетворюється із міри відповідальності в інструмент позбавлення особи її власності, що також порушує встановлене Конституцією України право особи вільно володіти, користуватися і розпоряджатися власністю (ст. 41 Конституції України).

Розглянувши конституційні скарги скаржників, КСУ дійшов нижчевикладених висновків.

Підстави визнання санкції ст. 485 МК України неконституційною

1. Абз. 2 ст. 485 МК України суперечить ч. 2 ст. 61 Конституції України (не дотримується принцип індивідуалізації юридичної відповідальності)

Насамперед КСУ наголошує, що законодавець може встановлювати в актах публічного законодавства абсолютно визначені (безальтернативні) санкції, аналогічні до ст. 485 МК України. Однак у такому випадку має бути дотриманий конституційний припис індивідуалізації юридичної відповідальності. Тобто суб’єкт накладення адміністративного стягнення (як і суб’єкт накладення кримінального стягнення) повинен мати дискрецію у питанні визначення виду та розміру стягнення або покарання з урахуванням характеру діяння, форми вини, характеристики особи та наявності інших обставин, що пом’якшують або обтяжують відповідальність (п. 4.3 Рішення).

Свій висновок щодо застосування вимоги індивідуалізації відповідальності за ст. 485 МК України КСУ ґрунтує на сталій практиці Європейського суду з прав людини (далі – ЄСПЛ). Так, КСУ наголошує, що такі адміністративні стягнення, як адміністративний арешт і значні адміністративні штрафи, є співмірними з кримінальним покаранням (п. 3.1 Рішення). А отже, при застосуванні санкції за ст. 485 МК України, яку КСУ розцінює як співмірну кримінальному покаранню, мають застосовуватись підходи до тлумачення принципу індивідуалізації юридичної відповідальності, аналогічні до тих, які застосовуються під час призначення кримінального покарання (п. 3.2 Рішення). Інакше кажучи, необхідно враховувати обставини справи, ступінь тяжкості вчиненого злочину, особу винного, пом’якшуючі та обтяжуючі обставини тощо.

Водночас принцип індивідуалізації юридичної відповідальності має виявлятись не лише в притягненні до відповідальності, а й у призначенні виду та розміру покарання (п. 3.2 Рішення).

Ключові висновки щодо санкції ст. 485 МК України КСУ наводить у п. 4.5 Рішення:

«4.5. Оцінюючи оспорюваний припис статті 485 Кодексу на предмет дотримання принципу індивідуалізації юридичної відповідальності, Конституційний Суд України бере до уваги, що цей припис установлює відповідальність за низку різних протиправних діянь, визначених в абзаці першому цієї ж статті Кодексу. Ці діяння, хоча й мають основну об'єднувальну ознаку, а саме мету - "ухилення від сплати митних платежів", є різними за ступенем суспільної шкідливості, змістом тощо.

Незважаючи на таке різноманіття об'єктивної сторони складу цього адміністративного правопорушення, санкція статті 485 Кодексу має ознаки абсолютно визначеної та є безальтернативною, тобто такою, що встановлює лише один вид стягнення - штраф, який до того ж визначається у сталому розмірі відсотків.

Водночас через відсутність в оспорюваному приписі статті 485 Кодексу інших видів стягнень та неможливість зміни розміру відсотків, за якими визначається штраф, унеможливлюється індивідуалізація юридичної відповідальності з урахуванням характеру вчиненого протиправного діяння, форми вини, характеристики особи, винної у вчиненні правопорушення, можливості відшкодування заподіяної шкоди, наявності обставин, що пом'якшують або обтяжують відповідальність.

Потреба в індивідуалізації розміру штрафу є нагальною у випадках, коли цей розмір є істотним, унаслідок чого його застосування може бути надмірним втручанням у низку конституційних прав винної особи.

Позбавлення оспорюваним приписом статті 485 Кодексу суб'єкта накладення адміністративного стягнення (митного органу) можливості індивідуалізації адміністративного стягнення з урахуванням усієї сукупності обставин справи, на думку Конституційного Суду України, унеможливлює реалізацію принципу індивідуалізації юридичної відповідальності під час притягнення особи до адміністративної відповідальності на підставі статті 485 Кодексу та не створює належного законодавчого підґрунтя для застосування домірних заходів до порушника митних правил».

Отже, диспозиція ст. 485 МК України містить різноманітні протиправні діяння, що об’єднані однією метою, але які самі по собі різні за ступенем шкідливості. Водночас існуюча санкція містить тільки один вид незмінного та безальтернативного стягнення, який унеможливлює індивідуалізацію юридичної відповідальності.

На думку КСУ, враховуючи істотний розмір штрафу без можливості індивідуалізації стягнення, відбувається надмірне втручання у конституційні права громадянина.

На підставі цього КСУ зроблено висновок, що при застосуванні санкції ст. 485 МК України не дотримується принцип індивідуалізації юридичної відповідальності, що суперечить приписам Основного закону.

2. Cанкція ст. 485 МК України призводить до надмірного втручання у право власності особи, закріплене у ст. 41 Конституції України

У Рішенні КСУ також зробив висновок, що санкція ст. 485 МК України незбалансовано обмежує право власності особи.

Так, для уникнення обмеження права власності особи має бути дотриманий «справедливий баланс» між вимогами загальних потреб суспільства і вимогами захисту фундаментальних прав людини (п. 5.2 Рішення).

Враховуючи положення ст. 1 Першого протоколу до Конвенції, застосовуваний захід втручання у право власності особи (штраф) має відповідати трьом умовам: 1) бути правомірним (ґрунтуватись на приписі права), 2) переслідувати правомірну мету (захист охоронюваних законом інтересів) та 3) забезпечувати справедливий баланс між загальними інтересами суспільства та фундаментальними правами особи (п. 5.3 Рішення).

Стосовно перших двох умов КСУ робить небезспірний висновок про те, що санкція ст. 485 МК України їм відповідає, оскільки «…визначена Верховною Радою України в межах її конституційних повноважень … адміністративна відповідальність…. установлена ст. 485 Кодексу, безумовно є суспільно потрібною та переслідує правомірну мету – захист митних інтересів та митної безпеки України» (п. 5.4 Рішення).

Небезспірність цього висновку, на нашу думку, полягає в тому, що є великі питання стосовно відповідності диспозиції ст. 485 МК України вимогам щодо якості закону, як її тлумачить ЄСПЛ. Так, у нас є значні сумніви, що широка диспозиція ст. 485 МК України є достатньо доступною, чітко сформульованою і передбачуваною у своєму застосуванні, щоб відповідати вимогам до закону. Однак перед КСУ стояло питання щодо конституційності саме санкції, а тому питання до диспозиції є другорядними.

Водночас щодо третьої умови, а саме забезпечення ст. 485 МК України нормативного підґрунтя для встановлення справедливого балансу між публічним інтересом у захисті митної безпеки України та захистом права власності особи, КСУ зауважує таке:

• Накладений на заявників штраф є надмірним, оскільки на момент накладення у 2017-2019 рр. розмір прожиткового мінімуму змінювався з 1600 грн до 2102 грн, мінімальна заробітна плата з 3200 грн до 4173 грн. А оскільки джерелом погашення штрафів є власні кошти заявників, накладення штрафів є втручанням держави в гарантоване Конституцією України право власності.
• Припис ст. 485 МК України не забезпечує бажаної гнучкості під час визначення розміру штрафу з урахуванням усіх обставин справи, у зв’язку із чим не забезпечується справедливий баланс між вимогами публічного та приватного інтересу. А отже, припис ст. 485 МК України стає нормативним підґрунтям для надмірного втручання в гарантоване Конституцією право власності.

Відповідно, враховуючи вищенаведені підстави, санкція ст. 485 МК України є неконституційною з огляду на її неспівмірність та неможливість індивідуалізації розміру санкції, зважаючи на конкретні обставини справи.

Стосовно відтермінування втрати чинності абз. 2 ст. 485 МК України

Додатково зауважимо, що у Рішенні КСУ відтерміновує втрату чинності абз. 2 ст. 485 МК України на 6-місячний строк з метою «…недопущення порушення митних інтересів та митної безпеки України..»., оскільки «визнання неконституційним абз. 2 ст. 485 МКУ унеможливить притягнення до відповідальності осіб за ті дії та (або) бездіяльність, спрямовані на неправомірне звільнення від сплати митних платежів чи зменшення їх розміру…».

Тобто КСУ продовжив термін свавільного притягнення громадян до адміністративної відповідальності за неконституційним абз. 2 ст. 485 МК України ще на шість місяців. А це фактично нівелює ефективність конституційного контролю упродовж відтермінованого строку та дозволяє судам далі застосовувати норму, яка не відповідає Основному закону.

Відмітимо, що за загальним правилом, яке закріплене ст. 152 Конституції України та ст. 91 Закону України «Про Конституційний Суд України», КСУ може визнати норму неконституційною з дня ухвалення відповідного рішення, або відкласти втрату нормою чинності на строк, що встановлений у самому рішенні.

Водночас, з огляду на окреслені норми, КСУ самостійно визначає, на який строк відтерміновувати втрату чинності тим чи іншим положенням законодавства. Тому вкрай незрозуміло, з яких саме причин протягом 6-місячного (а не, наприклад, 1- чи 3-місячного терміну) продовжуватиметься утиск конституційних прав громадян на користь митних інтересів держави.

Зміни у законодавстві після прийняття КСУ Рішення (оновлення від 07.11.2022 р.)

Враховуючи відтермінування втрати чинності абз. 2 ст. 485 МК України на 6 місяців, тільки нещодавно Проектом Закону про внесення змін до Митного кодексу України щодо врегулювання питання притягнення до адміністративної відповідальності за дії, спрямовані на неправомірне звільнення від сплати митних платежів чи зменшення їх розміру, а також інші протиправні дії, спрямовані на ухилення від сплати митних платежів № 8062 від 20.09.2022 р. було запропоновано внести зміни до ст. 485 МК України та привести її у відповідність Основному закону.

Наразі пропонується, що дії, передбачені ст. 485 МК України:

«тягнуть за собою накладення штрафу в розмірі від 50 до 100 відсотків несплаченої суми митних платежів».

Тобто, врахувавши висновки Рішення КСУ, законодавець запропонував встановити санкцію за правопорушення, передбачене ст. 485 МК України, у вигляді нижньої та верхньої межі розміру штрафу, а не у фіксованому розмірі, як раніше.

По-перше, запропонований розмір штрафу майже утричі нижчий ніж попередній, що є позитивною зміною у напрямку зменшення надмірності втручання у право власності громадян, що притягаються до адміністративної відповідальності.

По-друге, новий розмір штрафу, на думку законодавця, дозволяє дотриматись принципу індивідуалізації юридичної відповідальності та створює належне законодавче підґрунтя для застосування домірних заходів до порушника митних правил. Але чи так це?

У цій частині нам незрозуміло, яким чином визначатиметься конкретний розмір штрафної санкції на практиці і якими критеріями керуватимуться митні органи для визначення точки в діапазоні штрафних санкцій. І це важливе питання, адже може йтися про сотні тисяч доларів штрафу для бізнесу. При цьому, якщо визначення розмірів штрафу буде здійснюватись суто за внутрішнім переконанням митних органів, у такому випадку корупційні ризики стають очевидними.

Відповідно ми не можемо казати, що такі зміни сприятимуть приведенню положень абз. 2 ст. 485 МК України у відповідність з Конституцією України та Рішенням КСУ у повній мірі. Так, дуже велике питання, чи забезпечують запропоновані зміни фактичне дотримання принципу пропорційності. А формулювання закону, на наш погляд, надають забагато свободи митним органам у частині вирішення, штраф у якому розмірі застосувати. Звичайно, це аж ніяк не зменшує корупційних ризиків.

Щодо інших статей глави 68 МК України, які встановлюють відповідальність за митні правопорушення

Також відмітимо, що окрім ст. 485 МК України, представники бізнесу неодноразово зіштовхувались зі складенням протоколів про порушення митних правил за іншими схожими статтями МК України – ст. 472 та ст. 483.

Обидві вищевказані статті мають санкцію, подібну до санкції ст. 485 МК України, яка передбачає накладення штрафу у фіксованому розмірі із конфіскацією:

Аналогічно до ст. 485 МК України, вищенаведені санкції містять обов’язкові до застосування стягнення без жодних винятків. Фактично це призводить до того, що, призначаючи покарання, суди не можуть врахувати обставини кожної конкретної справи та в індивідуальному порядку «підкоригувати» міру відповідальності для особи. Отже, можемо казати про те, що таке «жорстке» та «безальтернативне» нормативне регулювання також не забезпечує справедливий баланс між вимогами загального інтересу держави (захист митних інтересів) та захистом конституційних прав громадянина. А отже, і не виконується важливий припис Конституції про індивідуалізацію юридичної відповідальності.

Цікаво, що роблячи висновки про санкцію ст. 485 МК України, КСУ посилається на справу «Краєва проти України» від 13.01.2022 р. (заява № 72858/13), у якій ЄСПЛ констатував, що сума штрафу, яка передбачена ч. 1 ст. 483 МК України, становить надмірне втручання у право власності заявниці через непропорційність розміру штрафу та недотримання вимоги справедливого балансу.

Зазначене опосередковано свідчить про те, що принципи, на яких побудована як неконституційна санкція ст. 485, так і санкція ст. 483 (та й усі побудовані аналогічним чином норми глави 68 МК України, якщо так замислитись), не відповідають вимогам Конституції України.

Відповідно, громадяни України мають всі законні підстави на звернення до КСУ із конституційними скаргами про визнання інших названих санкцій за митні правопорушення такими, що не відповідають Конституції України.

Отже, можемо констатувати, що визнання КСУ неконституційною однієї з ключових санкцій, на яких ґрунтується діюча система відповідальності за митні правопорушення, є правильним кроком. Це рішення додатково підтверджує серйозний дисбаланс існуючої системи, на який неодноразово звертали увагу експерти з митних питань.

Після рішення КСУ стає очевидним, що закріплена МК України система відповідальності за митні правопорушення потребує радикального перегляду. Адже, як показує практика, вона не тільки призводить до неконституційного покарання окремих громадян, а й не забезпечує дійсно дієвої боротьби з митними правопорушеннями, тобто із системним незаконним ввезенням товарів з порушенням законодавства.

Слід відмітити, що рішення КСУ, на жаль, залишає багато відкритих питань – зокрема, а яким же ж буде результат висновку про неконституційність для громадян, що звернулися до КСУ? Те ж саме питання постає і для інших громадян, що вже притягалися до відповідальності за цією нормою і, наприклад, зараз оспорюють штрафи, чи будуть притягатися впродовж шести місяців, протягом яких КСУ дозволив карати у спосіб, який сам же ж і визнає неконституційним.

У цьому матеріалі ми не будемо детально зупинятися на цих питаннях, які заслуговують на окремий огляд. Єдине, наперед відмітимо, що за існуючих тенденцій у судовій практиці ситуація для громадян не вбачається оптимістичною. Схоже, що дійсно дієвий захист від неконституційних норм доведеться шукати за межами судової влади України в Європейському суді з прав людини.

Звертаємо Вашу увагу на те, що наведений вище коментар не є консультацією і пропонується з інформаційною метою. В конкретних ситуаціях рекомендується отримання повної фахової консультації.

Примітки:

¹Штраф у розмірі 300 % несплаченої суми митних платежів.

З повагою,

© WTS Consulting LLC, 2022

Прокоментувати