Блог

Олександр Мінін

Старший партнер КМ Партнери

1.

26 вересня 2019 р. засобами масової інформації та в Інтернеті почали поширюватися повідомлення на кшталт того, що Кабмін поновив повноваження податкової міліції Постановою від 25 вересня 2019 р. № 846 (див. за посиланням), яка доступна на Урядовому порталі з повідомленням-коментарем:

«Урядом прийнято рішення щодо розділення сервісної та правоохоронної функцій Державної податкової служби.

Прийнятою постановою передбачено виключення у Державної податкової служби функцій з реалізації державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування та з інших питань.

Згадані функції у сфері правоохоронної діяльності продовжуватиме здійснювати Державна фіскальна служба, що припиняється у зв’язку з реорганізацією, до завершення здійснення заходів з утворення нового органу з розслідування фінансових злочинів».

Що це в дійсності може означати, й чи дійсно може тлумачитися як поновлення Кабміном повноважень податкової міліції?

2.

Нагадаємо, що за Конституцією (ч. 2 ст. 19) першоджерелом повноважень органів державної влади та їх посадових осіб є лише Конституція та закони України. Тож акт Кабміну не може надавати повноваження, які відсутні за законом. А податкова міліція «померла так померла» як орган, наділений відповідними повноваженнями з виключенням із Податкового кодексу розділу про податкову міліцію. І хоч стверджують, що це трапилося помилково, спроби свідомо повернути цей розділ до дії провалилися, відповідні законопроєкти не знайшли підтримки в парламенті (детальніше про це ми писали, зокрема, в матеріалі «Податкова міліція: суди нарешті підтверджують відсутність повноважень»). Тож як уповноваженого органу податкової міліції немає, з огляду на відсутність у неї повноважень. Однак це значить, що вона припинила існувати фізично. Зрештою «оболонка» продовжує існувати, так само, як і Державна фіскальна служба (далі – ДФС) не припинить існування у той же момент, як у неї реально і остаточно заберуть повноваження. Процес припинення забирає певний час.

3.

Акт Кабміну не може надати повноваження, які відсутні за законом.

Або ж навіщо читати Конституцію і закони, якщо вважати, що насправді все інакше, і всім просто «рулить» Кабмін, як тільки захоче.

Відкриваємо, наприклад, Положення про ДФС, затверджене Постановою Кабміну від 21 травня 2014 р. № 236, до абзацу другого п. 7 вносить, в тому числі, зміни обговорювана поточна Постанова Кабміну № 846 від 25 вересня 2019 р. Читаємо п. 4 «4. ДФС відповідно до покладених на неї завдань: …» п.п. 34: «34) проводить періодичне узагальнення податкових консультацій, затверджує узагальнюючі податкові консультації».

Тож у ДФС повноваження на узагальнення податкових консультацій і затвердження узагальнюючих податкових консультацій, бо так визначено Кабміном у чинному акті?

Або, все ж таки, такі повноваження у Мінфіну, якому ці повноваження надані п. 52.6 ст. 56 Податкового кодексу:

«52.6. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну фінансову політику, проводить періодичне узагальнення індивідуальних податкових консультацій, а також аналізує обставини, що свідчать про неоднозначність окремих норм податкового та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи, шляхом надання узагальнюючих податкових консультацій, які затверджуються наказом цього органу».

Чи такі повноваження в обох – і в Мінфіну (за законом), і в ДФС (на підставі акту Кабміну)?

Принаймні, з правового погляду відповідь очевидна.

Відповідно, згадка про статус органу в акті Кабміну не надає такому органу відповідних повноважень, якщо вони не надані законом.

Наведемо ще один приклад наявності «привидів» без повноважень:

обговорюваною Постановою № 846 вносяться зміни до абзацу другого п. 7 Положення про ДФС. А абзац перший цього п. 7, зокрема встановлює:

«ДФС та її територіальні органи є органами доходів і зборів».

Та чи справді це так? Були такі органи, були з 2013 року – сумнозвісний «Мінздох» та його органи. Тобто, як відповідний суб’єкт із конкретним набором повноважень, визначених прямо законом. А тепер такого суб’єкту для цілей оподаткування немає, навіть згадку про «органи доходів і зборів» із Податкового кодексу вилучили. Детальніше цю історію (щоправда, по відношенню до іншої категорії питань) можна прочитати, наприклад, в нашому матеріалі «Чи має право ДФС України та її територіальні органи застосовувати штрафні санкції за порушення нормативів НБУ з обігу готівки?». Тож, за Податковим кодексом органів доходів і зборів вже давно немає, а за Положенням про ДФС вони є, тож чи дійсно ДФС продовжує мати ті повноваження, які надавалися певного часу такому спеціальному суб’єкту як «органи доходів і зборів», які на той час мали повноваження і на формування податкової та митної політики включно, чи такий «дракон» із таким набором повноважень мертвий? А згадка в Положенні про ДФС – це лише рудимент, який не може бути джерелом повноважень відсутніх за законом?

З погляду права, ми бачимо тільки одну відповідь на ці питання (підказка: читати перше речення в цьому розділі).

4.

Тож зміна Кабміном кадрових розкладів між Державною податковою службою (далі – ДПС) та ДФС, і внесення уточнень до Положення про ДФС ми не розглядаємо як дію, яка повертає повноваження податковій міліції, яких вона була позбавлена вилученням відповідного розділу з Податкового кодексу.

5.

Як аналізували в попередніх матеріалах з цієї проблематики («Фальстарт? Державна податкова служба починає діяти всупереч Конституції. А що скаже Гарант?»; «Державна податкова служба не буде за законом контролюючим органом і не матиме право на проведення податкових перевірок (або ДФСУ forever, чи принаймні до змін до Податкового кодексу)?» ), вважаємо, що реальних повноважень у ДПС досі взагалі немає. Можна говорити тільки про підготовчу роботу Кабміну на майбутнє, з розрахунку на те, коли відповідні зміни щодо повноважень і визначення суб’єктів, яким ці повноваження надаються, будуть внесені безпосередньо до Податкового кодексу.

А до того (змін безпосередньо до Податкового кодексу) поточна метушня зі змінами на рівні підзаконних актів і вилученням згадки про повноваження у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства з документів щодо по ДПС свідчить швидше про наміри про розподіл відповідних функцій на майбутнє.

І, як випливає з цих змін і, зокрема, змін до п. 2 Постанови Кабміну від 18 грудня 2018 р. № 1200, планується розподіл функцій ДФС не на двох – ДПС і Державну митну службу, а на трьох, – із перенесенням правоохоронних функцій до 3-го гравця – «центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов’язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об’єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України», тобто, за поточною робочою назвою – Бюро фінансових розслідувань.

Наразі ж, з юридичного боку вважаємо, що всі повноваження (тією мірою, якою вони існують за законом) і так зберігаються у ДФС, тож про повернення цих повноважень ДФС, строго кажучи, не йдеться.

6.

Насамкінець зауважимо, що зміни за Постановою Кабміну № 846 певною мірою підсилюють один із допоміжних аргументів щодо відсутності ще переходу повноважень до ДПС, оскільки навіть за Постановою Кабміну від 18 грудня 2018 р. № 1200 (якщо вже не зважати на принципове, що повноваження надаються тільки законами України, а значить, не можуть бути передані іншим суб’єктам, відмінним від прямо зазначених у законі) з поточними змінами, абзац шостий п. 2 встановлює (зміни для унаочнення виділені):

«Державна фіскальна служба продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби та Державної митної служби, Державної митної служби та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов’язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об’єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України».

Тобто, як ми писали раніше, навіть за цією Постановою як актом Кабміну ДФС продовжує виконувати свої функції, принаймні, до моменту (якщо вже забути, власне, про Конституцію і закони), поки будуть завершені заходи з утворення В С І Х перелічених далі нових органів (а їх кількість збільшена зараз із двох до трьох), а не якогось одного (чи двох) із них. Якщо тільки інше не буде раніше визначене шляхом внесення відповідних змін до закону (зокрема, Податкового кодексу).

Прокоментувати