Аналітика

Введені Кабінетом Міністрів України карантинні обмеження (зокрема, згідно з Постановою КМУ № 211 від 11.03.2020 року «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» із подальшими змінами) призвели до величезних грошових втрат як окремих домогосподарств, робітників, підприємців, так і бюджетів всіх рівнів. При цьому, незаконність карантинних заходів підтверджується не тільки їхньою надмірністю та відсутністю належного обґрунтування необхідності і суворості кожного з них, але і грубим порушенням встановлених законом процедур та ігноруванням вимог Конституції на найвищому рівні. Допущені порушення створюють всі підстави для оскарження зазначеної постанови КМУ і подальшого відшкодування шкоди, завданої незаконним рішенням органу державної влади.

1. Кабінет Міністрів України не дотримався процедури встановлення карантину, передбаченої ЗУ «Про захист населення від інфекційних хвороб», зокрема не було подання головного санітарного лікаря України

Згідно з Постановою КМУ № 211 від 11.03.2020 року  «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2», карантин на всій території України було встановлено на підставі ст. 29 ЗУ «Про захист населення від інфекційних хвороб». Зазначена норма передбачає процедуру, за якою питання про встановлення карантину перед КМУ має порушувати МОЗ за поданням головного державного санітарного лікаря України.

Відповідно до ч. 1, 2, 4 ст. 29 ЗУ «Про захист населення від інфекційних хвороб»:

Діючого головного державного санітарного лікаря України було призначено розпорядженням КМУ № 229-р від 11.03.2020 року. Проте, як стало відомо, від головного санітарного лікаря не було внесено подання про встановлення карантину на території України.

Це подання не є простою формальністю, оскільки саме в ньому на професійному рівні має бути викладене обґрунтування періоду і меж території встановлення карантину, перелік необхідних протиепідемічних та інших заходів, вичерпні тимчасові обмеження прав фізичних і юридичних осіб, додаткові обов’язки, що покладаються на них. Ці речі компетентні сформулювати тільки професіонали із системи охорони здоров’я, що мають відповідну спеціалізацію, і таке визначення має відбуватися внаслідок відповідних досліджень, а не «зі стелі». Відсутня інформація щодо наявності відповідних знань у членів КМУ, які прийняли рішення без подання. За відсутності такого обґрунтування, дії Кабінету Міністрів України щодо встановлення жорстких карантинних заходів є свавільними.

Більше того, відповідно до ст. 40 ЗУ «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» повноваження головного державного санітарного лікаря вносити обґрунтоване подання з пропозицією про встановлення карантину виникають тільки у разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях режиму надзвичайного стану.

Як передбачено п. й) ч. 1 ст. 40 – Повноваження головного державного санітарного лікаря України – ЗУ «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»:

Таким чином, подання головного державного санітарного лікаря України з пропозицією про встановлення карантину не тільки не відбулось, але і не могло мати місце, оскільки воно можливе тільки в умовах попереднього введення надзвичайного стану (однією із можливих умов оголошення якого є пандемія).

2. Всесвітня організація охорони здоров’я (ВООЗ) не має офіційної категорії «пандемії» чи затвердженого алгоритму для її проголошення. ВООЗ допускає використання терміну «пандемії» у своїх повідомленнях для оцінки глобальної ситуації (стосовно COVID-19 це відбулося на брифінгу 11.03.2020 року), проте для ухвалення рішень із управління ризиками країни повинні спиратися на місцеву оцінку

Брифінг Генерального директора ВООЗ від 11.03.2020 року помилково трактують як оголошення пандемії. Насправді немає міжнародного органу, який би (1) формально встановлював своїм рішенням або (2) офіційно визнавав факт пандемії.

Визначення терміну «пандемія» та сфера його використання ВООЗ доволі широкі. ВООЗ визначає пандемію як поширення у світових масштабах нової хвороби (від якої у більшості населення світу немає імунітету). Це визначення не відображає ані серйозність хвороби, її вірулентність та рівень смертності, ані кількість зафіксованих випадків; натомість враховується виключно географія поширення захворювання (а саме – на декілька регіонів світу, в яких діють органи ВООЗ).

Представники ВООЗ неодноразово наголошували, що наразі у ВООЗ не існує офіційної категорії пандемії, а також, що немає математичної формули чи алгоритму для оголошення пандемії. Разом із цим, термін пандемія може використовуватися ВООЗ, у тому числі з метою привернення уваги та підвищення рівня готовності національних систем.

Чинний механізм інформування зі сторони ВООЗ із використанням терміну «пандемія» передбачений, зокрема, в Інструкції «Керування ризиками у зв’язку із пандемією грипу» (Pandemic Influenza Risk Management, 2017). У процесі розробки цієї інструкції було враховано критику ВООЗ під час оголошення пандемії «свинячого» грипу H1N1 у 2009 році (саме після цього була скасована офіційна категорія пандемії як останньої 6-ї фази поширення хвороби в світі).

За всіма ознаками, на аналогічний механізм «роз’яснення глобальної ситуації» ВООЗ спиралися і для введення у вжиток, починаючи з 11.03.2020 року, терміну «пандемія» стосовно поширення коронавірусної хвороби (COVID-19). Ще раніше ВООЗ були задіяні механізми інформування та реагування згідно з Міжнародними медико-санітарними правилами (2005 р.): 22.01.2020 року було створено Надзвичайний комітет щодо пневмонії внаслідок нового коронавірусу 2019-nCoV, а 30.01.2020 року цей комітет оголосив надзвичайну ситуацію в галузі суспільної охорони здоров’я, що має міжнародне значення. Цей комітет продовжує працювати та надавати рекомендації, які стосуються стримування поширення хвороби та мінімізації наслідків для міжнародних перевезень і торгівлі.

Незважаючи на те, що в інструкціях ВООЗ постійно наголошується на важливості проведення місцевої оцінки ризиків та пропорційності будь-яких обмежувальних заходів реальним загрозам, відсутні публічні рішення українських органів із проведеною оцінкою ризиків відповідно до міжнародних стандартів на місцевому рівні. За відсутності такої оцінки, одного посилання на факт використання ВООЗ терміну «пандемія» у своїх повідомленнях чи оголошення надзвичайної ситуації згідно з ММСП-2005 явно недостатньо для обґрунтування необхідності суттєвих обмежень прав і свобод на національному рівні.

3. В Україні не було введено надзвичайний стан; умовою його введення є наявність реальної загрози безпеці громадян, усунення якої іншими способами є неможливим – для цього недостатньо одного факту використання ВООЗ терміну «пандемія» на позначення інфекційної хвороби, випадки якої були виявлені у декількох регіонах світу

На парламентському рівні в Україні не затверджувався надзвичайний стан, карантин чи інший особливий режим із визначеним колом обмежень прав і свобод громадян. Протягом березня-травня 2020 року Верховна Рада України прийняла декілька законодавчих актів, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), проте ці зміни, швидше, мали характер пристосування до об’єктивної реальності вже впроваджених Кабінетом Міністрів України карантинних заходів.

Надзвичайний стан в Україні або в окремих її місцевостях вводиться Указом Президента України, який підлягає затвердженню Верховною Радою України протягом двох днів з моменту звернення Президента України (ч. 1 ст. 5 ЗУ «Про правовий режим надзвичайного стану»). На сьогодні такі рішення не ухвалювались.

Відповідно визначення надзвичайного стану згідно зі ст. 1 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану»:

Пандемія є однією з умов введення надзвичайного стану згідно із ЗУ «Про правовий режим надзвичайного стану». Зокрема, у п. 1 ч. 2 ст. 4 цього закону передбачено, що надзвичайний стан може бути введений у разі виникнення особливо важких надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру (стихійного лиха, катастроф, особливо великих пожеж, застосування засобів ураження, пандемій, панзоотій тощо), що створюють загрозу життю і здоров’ю значних верств населення. Водночас, згідно із ч. 1 ст. 4 ЗУ «Про правовий режим надзвичайного стану» надзвичайний стан вводиться лише за наявності реальної загрози безпеці громадян або конституційному ладові, усунення якої іншими способами є неможливим.

Таким чином, введення надзвичайного стану у випадку пандемії можливе лише за наявності реальної загрози безпеці громадян. З огляду на те, що ВООЗ наразі використовує визначення пандемії, яке не враховує ступінь загрози поширюваної хвороби, та всіляко підкреслює відсутність офіційної категорії пандемії та механізму її проголошення, сам факт використання такої термінології не може бути достатнім для обґрунтування необхідності введення надзвичайного стану. ВООЗ не проголошувала пандемію. Натомість ВООЗ вказала, що взагалі не використовує цей термін і категорію, що виключає саму можливість проголошення пандемії з боку ВООЗ.

З огляду на це, доходимо висновку, що надзвичайний стан не тільки не був офіційно введений, але і не міг бути введений з огляду на відсутність визначених законом умов.

При цьому, встановлення карантину та проведення інших обов’язкових санітарних та протиепідемічних заходів передбачено саме у якості додаткових заходів режиму надзвичайного стану у зв’язку із надзвичайними ситуаціями техногенного або природного характеру (п. 4 ч. 1 ст. 17 ЗУ «Про правовий режим надзвичайного стану»).

Відсутність факту пандемії виключає цю підставу для проголошення надзвичайного стану. Відсутність надзвичайного стану означає принципову неможливість головного державного санітарного лікаря України зробити подання про введення карантину та визначення конкретних параметрів карантину в поданні. Таким чином, КМУ не просто проголосив карантин всупереч процедурі, а й взяв на себе визначення його параметрів без подання їх головним державним санітарним лікарем України.

4. Через два тижні після оголошення карантину КМУ офіційно ввів режим надзвичайної ситуації; підстави її введення також є сумнівними

Кодекс цивільного захисту України (ч. 1 ст. 11), а також Положення про єдину державну систему цивільного захисту (п. 19) передбачають режими функціонування системи цивільного захисту: (1) повсякденного функціонування, (2) підвищеної готовності, (3) надзвичайної ситуації та (4) надзвичайного стану (відповідно до ЗУ «Про правовий режим надзвичайного стану»).

Відповідно до визначення надзвичайної ситуації згідно із п. 24 ст. 2 Кодексу цивільного захисту України:

Режим надзвичайної ситуації на всій території України може бути введений за рішенням КМУ у разі виникнення надзвичайної ситуації з тяжкими наслідками. Рівень та наслідки надзвичайної ситуації визначаються відповідно до Порядку класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями. Беруться до уваги територіальне поширення та обсяги ресурсів для ліквідації наслідків, кількість людей, що загинули, постраждали або нормальні умови життєдіяльності яких порушені, а також розмір завданих збитків. Порушення нормальних умов життєдіяльності згідно з цим порядком визначається як відсутність питного водопостачання, водовідведення, електро-, газо- і теплопостачання (в осінньо-зимовий період) та/або така зміна технічного стану житлового будинку (приміщення), внаслідок якої він став аварійним або не придатним для експлуатації, та/або зміна стану території (об'єкта), внаслідок якої проживання населення і провадження господарської діяльності на території (об'єкті) є неможливим.

Попередня практика застосування режиму надзвичайних ситуацій стосувалась здебільшого локальних подій (напр., Довідка про надзвичайні ситуації у 2019 році).

Протягом двох тижнів з моменту оголошення карантину в Україні від 11.03.2020 року не тільки не було введено надзвичайний стан, але і не оголошувався режим надзвичайної ситуації. У цей час були лише оголошення про надзвичайні ситуації на рівні окремих областей (у т. ч. Чернівецької, Житомирської, Київської).

25.03.2020 року видано Розпорядження КМУ № 338-р «Про переведення єдиної державної системи цивільного захисту у режим надзвичайної ситуації», яким з посиланням на ст. 14, ч. 2 ст. 78 Кодексу цивільного захисту України було оголошено про існування медико-біологічної надзвичайної ситуації природного характеру державного рівня, пов’язаної із поширенням на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.

У якості умов для оголошення надзвичайної ситуації у Розпорядженні зазначено, по-перше, про поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (на цей день в Україні було підтверджено 113 випадків інфікування та 4 смерті внаслідок COVID-19). По-друге, зроблено посилання на «висновки Всесвітньої організації охорони здоров’я щодо визнання розповсюдження COVID-19 у країнах світу пандемією» (без жодної інформації про суть цього терміну згідно з підходами ВООЗ та необхідного аналізу ризиків на місцевому рівні, як цього вимагають міжнародні стандарти та інструкції ВООЗ).

Також у Розпорядженні відсутня інформація щодо застосування критеріїв згідно з Порядком класифікації надзвичайних ситуацій за їх рівнями. Саме незаконне введення карантину, а не поширення на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, мало наслідком появу фактичної надзвичайної ситуації, як вона визначена законом. Адже виникла обстановка, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена іншою небезпечною подією (незаконне рішення КМУ), що призвела до виникнення загрози життю або здоров’ю населення, завдання значних матеріальних збитків, а також до неможливості провадження господарської діяльності.

5. Незалежно від процедурних порушень та сумнівності існування формальних умов під час введення карантину та оголошення надзвичайної ситуації, впроваджені карантинні обмеження по суті є обмеженням конституційних прав і свобод людини і громадянина, що неприпустимо за відсутності надзвичайного стану

Згідно зі ст. 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України; в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень.

Всупереч цій нормі, Постановою КМУ № 211 від 11.03.2020 року «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» та подальшими змінами до неї були введені обмеження, зокрема щодо наступних конституційних прав: права на свободу та особисту недоторканність (ст. 29 Конституції України), право на свободу пересування (ст. 33 Конституції України), право на свободу совісті (ст. 35 Конституції України), право на мирні зібрання (ст. 39 Конституції України), право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю (ст. 41 Конституції України), право на підприємницьку діяльність (ст. 42 Конституції України), право на працю (ст. 43 Конституції України).

Хоча під час карантину передбачена можливість встановлення тимчасових обмежень прав фізичних і юридичних осіб та додаткові обов'язки (зокрема, згідно із ч. 4 ст. 29 ЗУ «Про захист населення від інфекційних хвороб»), необхідність застосування Конституції України як акту вищої юридичної сили означає, що: (1) встановлені відповідно до цього закону обмеження не повинні порушувати саме конституційні права та свободи; або (2) у випадку необхідності застосування обмежень до конституційних прав та свобод, необхідною умовою є оголошення режиму надзвичайного стану.

Можливість впровадження карантину виключно в умовах дії надзвичайного стану прямо передбачена законами (про що вже було зазначено вище), зокрема:

• згідно із ч. 2 ст. 29 ЗУ «Про захист населення від інфекційних хвороб» питання про встановлення карантину порушується за поданням головного державного санітарного лікаря України; в той же час згідно із п. й) ч. 1 ст. 40 ЗУ «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» повноваження головного державного санітарного лікаря вносити обґрунтоване подання із пропозицією про встановлення карантину виникають тільки у разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях режиму надзвичайного стану;

• встановлення карантину та проведення інших обов’язкових санітарних та протиепідемічних заходів передбачено саме у якості додаткових заходів режиму надзвичайного стану у зв’язку із надзвичайними ситуаціями техногенного або природного характеру (п. 4 ч. 1 ст. 17 ЗУ «Про правовий режим надзвичайного стану»).

У будь-якому випадку, ані ЗУ «Про захист населення від інфекційних хвороб», ані ЗУ «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» не можуть наділяти КМУ повноваженнями обмежувати конституційні права та свободи, оскільки ст. 64 Конституції України встановлює можливість таких обмежень лише у випадку запровадження воєнного чи надзвичайного стану.

З огляду на зазначене, незалежно від процедурних порушень та існування (чи відсутності) формальних умов під час введення карантину та оголошення надзвичайної ситуації та дотримання процедурних аспектів, Постанова КМУ № 211 від 11.03.2020 року «Про запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2» (з подальшими змінами) прямо порушує вимоги Конституції України, що означає незаконність встановлених обмежень.

6. Обмеження господарської діяльності можуть розглядатися як порушення ст. 1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод; особливо у випадках дискримінаційного застосування карантинних обмежень

Відповідно до ст. 1 Протоколу 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод кожна фізична  або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте, попередні положення жодним  чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за  користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Економічні права, пов’язані із веденням підприємницької діяльності, правомірні очікування (на отримання прибутку від своєї діяльності) також захищаються в рамках цієї статті. Хоча Конвенція і передбачає можливість обмеження цього права, мають бути дотримані вимоги законності встановлених обмежень, дотримання балансу, згідно з яким на окрему особу не може бути покладений непропорційний тягар з мотивів захисту загальносуспільних інтересів, а будь-які впроваджені заходи мають бути недискримінаційними.

Є всі ознаки того, що ці вимоги не були дотримані під час ухвалення Постанови КМУ № 211 від 11.03.2020 року, положення якої прямо суперечать вимогам Конституції України та були введені за відсутності належного аналізу ризиків на національному рівні у зв’язку із поширенням COVID-19, немає належного обґрунтування повної заборони роботи окремих суб’єктів господарювання та винятків із цього переліку (тим більше, що цей перелік декілька разів змінювався), які можуть бути порушенням вимоги про недискримінаційність обмежень (наприклад, робота магазинів техніки та заборона роботи інших непродовольчих магазинів).

*          *          *

Додатково звертаємо увагу, що у світі вже є прецеденти успішного оскарження впроваджених із порушеннями карантинних заходів. Зокрема, рішенням Муніципального суду Праги від 23.04.2020 року були визнані незаконними окремі обмеження, введені розпорядженнями Міністерства охорони здоров’я Чехії (включаючи комендантську годину, заборону відвідувань у лікарнях, заборону окремих видів роздрібної торгівлі та надання послуг).

При цьому, у Чехії ще з 12.03.2020 року було офіційно введено надзвичайний стан – за ініціативою уряду, яку затвердила Палата депутатів (нижня палата парламенту Чехії), і ряд обмежень були затверджені урядом відповідно до норм антикризового законодавства. У подальшому карантинні обмеження були деталізовані та доповнені в розпорядженнях Міністерства охорони здоров’я, які були ухвалені на підставі законодавства про захист здоров’я населення. Розглядаючи цю справу, суд прийшов до висновку, що згадані окремі обмеження стосувалися базових прав людини, і тому вони могли бути впроваджені виключно на підставі антикризового законодавства (за участі всього уряду; з урахуванням того, що дія обмежень не може виходити за рамки надзвичайного стану, затвердженого парламентом), а не на підставі законодавства про захист здоров’я населення (коли затверджене Міністерством охорони здоров’я обмеження може діяти безстроково та не пов’язане із дією надзвичайного стану). Це рішення було фактично виконане урядом Чехії під час чергового продовження карантинних заходів (із одночасним їх послабленням).

Звертаємо Вашу увагу на те, що наведений вище коментар не є консультацією і пропонується з інформаційною метою. В конкретних ситуаціях рекомендується отримання повної фахової консультації.

З повагою,

© WTS Consulting LLC, 2020

Прокоментувати