Аналітика

Фальстарт? Державна податкова служба починає діяти всупереч Конституції. А що скаже Гарант?

06 вересня, 2019 Інформаційні листи

Останніми днями активно поширюється інформація, заяви і повідомлення про фактичний перехід повноважень контролюючого органу в сфері оподаткування до Державної податкової служби (далі – ДПС) з 28 серпня 2019 року, зокрема:

Є і повідомлення щодо початку діяльності територіальних органів ДПС, наприклад:

Головне управління ДПС у м. Києві розпочало свою роботу – про те, що 29 серпня 2019 року Головним управлінням ДПС у м. Києві було видано Наказ № 43 «Про початок виконання Головним управлінням ДПС у м. Києві функцій і повноважень Головного управління ДФС у м. Києві, яке організується шляхом приєднання».
Офіс великих платників податків ДПС розпочав свою роботу – про те, що Офіс великих платників податків ДПС також повідомив про початок своєї роботи із посиланням на Розпорядження № 682-р.

Тож чи можна з огляду на це вважати, що відбувся перехід відповідних повноважень від Державної фіскальної служби (далі – ДФС) до ДПС?

На практиці вже виникли певні непорозуміння з цього питання навіть між самими фіскалами/податківцями, принаймні щодо часу переходу повноважень, якщо таке відбулося.

Наприклад, 04 вересня 2019 року на сайті ДПС розміщено заяву із запереченням наявності повноважень і підстав попередньої заяви пана Євгена Бамбізова (начальника Офісу великих платників податків ДФС):

«З приводу висловлювань Євгена Бамбізова журналістам щодо ніби-то податкових донарахувань та накладення штрафних санкцій на низку підприємств, Державна податкова служба інформує, що вказані питання не входять до сфери повноважень Є. Бамбізова. На цей час податкові перевірки щодо цих підприємств не завершені, жодних рішень не прийнято.

Інформуємо, що будь-які рішення про донарахування чи накладення санкцій на платників податків (зокрема, згадуваних Є. Бамбізовим), може бути прийнято лише в межах передбаченої законом процедури уповноваженими структурами новоствореної Державної податкової служби України».

Пан Бамбізов прокоментував у Фейсбуці цю заяву (див. за посиланням).

При цьому нам відомі практичні випадки навіть на рівні ДФС, коли, наприклад, 28 серпня (тобто, в день, у який до ДПС вже перейшли відповідні повноваження, за словами керівництва ДПС), ДФС виносилися офіційні рішення про результати розгляду адміністративних скарг платників податків.

Деяким платникам продовжують надходити запити від органів ДФС, того ж Офісу великих платників податків.

Однак, повернемося до питання – так перейшли до ДПС відповідні повноваження і коли?

З цього питання, тоді ще в світлі планованих подій, автор вже наводив коментар (див. за посиланням).

Фактично, як було прогнозовано, так і відбувається, з тими недоліками (порушенням Конституції), на загрозу чого ми звертали увагу в попередній публікації.

Нагадаємо, джерелом повноважень будь-якого державного органу може бути виключно Конституція та закони України, як це встановлено Конституцією (ч. 2 ст. 19):

«Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України».

Закони України приймаються виключно Верховною Радою України.

У сфері оподаткування відповідні повноваження надані такому суб’єкту як «контролюючі органи», які в свою чергу визначені спеціально п. 41.1. ст. 41 Податкового кодексу:

«41.1. Контролюючими органами є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову, державну митну політику, державну політику з адміністрування єдиного внеску, державну політику у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового та митного законодавства, законодавства з питань сплати єдиного внеску та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючий орган (далі - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну податкову та митну політику), його територіальні органи».

Тобто за Податковим кодексом, як відповідним законом України, відповідні повноваження надані спеціально визначеному суб’єкту – центральному органу виконавчої влади, який одночасно має всі такі повноваження:

реалізувати державну податкову політику;
реалізувати державну митну політику;
реалізувати політику в сфері адміністрування єдиного внеску і т.д. за визначенням.

Очевидно, що ДПС не є таким суб’єктом, яким законом надані повноваження, оскільки не відповідає визначенню контролюючого органу за Податковим кодексом, зокрема, через брак повноважень на реалізацію державної митної політики.

Тож, виходить, ДПС всупереч Конституції намагається присвоїти повноваження, які їй законом не надані?

Для повноти картини варто викласти, як очікувано ДПС-ники можуть пробувати доводити наявність повноважень, і які у зв’язку з цим виникають питання.

(і)

«Першоджерелом» може бути названий Закон України «Про центральні органи виконавчої влади», за яким, зокрема, центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України. Тобто Кабінет Міністрів України може реорганізувати чи ліквідувати певний центральний орган виконавчої влади з утворенням нового, і передати йому повноваження того центрального органу, що припиняється.

Ч. 7 та ч. 8 ст. 5 вказаного закону, зокрема, встановлено:

«7. … центральні органи виконавчої влади, щодо яких набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про їх припинення, продовжують здійснювати повноваження та функції у визначених сферах компетенції до завершення здійснення заходів з утворення … центрального органу виконавчої влади, до якого переходять повноваження та функції … центрального органу виконавчої влади, що припиняється, та можливості забезпечення здійснення ним цих функцій і повноважень, про що видається відповідний акт Кабінету Міністрів України.

8. Актом Кабінету Міністрів України про ліквідацію … центрального органу виконавчої влади визначається орган виконавчої влади, якому передаються повноваження та функції … центрального органу виконавчої влади, що ліквідується».

(іі)

Наприкінці минулого року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову № 1200 від 18 грудня 2018 року «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» (далі – Постанова № 1200), у п. 1 якої визначив:

«1. Утворити Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу».

У цій же Постанові № 1200 (п. 2) Кабінет Міністрів України визначив, що:

«Державна фіскальна служба продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби та Державної митної служби».

(ііі)

Подія, з якою ДПС зараз пов’язує перехід повноважень, – це прийняття 21 серпня 2019 року Кабінетом Міністрів України Розпорядження № 682-р «Питання Державної податкової служби» (далі – Розпорядження № 682-р).

28 серпня 2019 року Розпорядження № 682-р (див. за посиланням) було оприлюднено на сайті Урядового порталу з таким коментарем:

«Урядом прийнято розпорядження «Питання Державної податкової служби» з метою завершення здійснення заходів з утворення ДПС.

Прийняття розпорядження забезпечить можливість виконання Державною податковою службою повноважень і функцій з реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску та законодавства з інших питань, контроль за дотриманням якого покладено на ДПС».

Тобто, фактично, стверджується, що прийняття цього Розпорядження № 682-р означає визнання завершення заходів із утворення ДПС, а тому передачу відповідних повноважень від ДФС (крім повноважень із реалізації державної митної політики і боротьби з правопорушеннями під час застосування митного законодавства) до ДПС.

Однак таке тлумачення суперечить навіть Постанові № 1200, за якою ДФС продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції до завершення заходів із утворення як ДПС, так (і!) Державної митної служби. А цей час, очевидно, ще не настав, і тому з огляду навіть лише на Постанову № 1200, ДФС продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції.

Постанова № 1200 не передбачає, що ДФС може припинити здійснювати повноваження в одній із сфер у зв’язку з утворенням лише однієї нової служби з відповідною сферою компетенції.

Тож лише з огляду на Постанову № 1200 заяви про перехід повноважень до ДПС зараз принаймні передчасні.

(iv)

Окреме питання, а чому ДПС пов’язує дату переходу повноважень аж із 28 серпня – датою оприлюднення Розпорядження № 682-р на Урядовому порталі?

Адже за ч. 7 ст. 5 Закону «Про центральні органи виконавчої влади» повноваження і функції переходять із завершенням здійснення заходів із утворення органу, до якого переходять повноваження та функції, про що Кабінет Міністрів України видає відповідний акт.

Якщо такий акт – це Розпорядження № 682-р, і ним визнано завершення здійснення заходів, то за законом саме з цього моменту (визнання завершення заходів шляхом прийняття акту Кабінету Міністрів України) і переходять повноваження. Тобто 21 серпня, не 28 серпня, як стверджує ДПС?

Принагідно зауважимо, що відповідно до ч. 2 ст. 52 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»:

«2. Розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо цими розпорядженнями не встановлено пізніший термін набрання ними чинності».

Розпорядженням № 682-р пізніший (ніж момент прийняття) термін набрання чинності не встановлений. Тобто Розпорядження № 682-р набрало чинності з моменту прийняття 21 серпня 2019 року.

Для чіткого розуміння також варто нагадати, що розпорядження Кабінету Міністрів України не є нормативним актом, а отже, на нього не поширюються вимоги щодо обов’язкового оприлюднення як до нормативного акту. Природа актів Кабінету Міністрів України так визначена Законом «Про Кабінет Міністрів України»:

«Стаття 49. Акти Кабінету Міністрів України

1. Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов’язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

2. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

3. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України…».

Відповідно, поки що не вбачаємо підстав, чому 21 серпня не може бути визнане датою переходу повноважень із моменту прийняття Розпорядження № 682-р. І саме з моменту, як буквально записано в законі. Аналогічно як із набуттям чинності Конституцією – з моменту прийняття. А значить, у межах 21 серпня ще потрібно встановити точний час (години, хвилини, секунди), коли Розпорядження № 682-р було прийнято.

Якщо з того моменту відповідні повноваження перейшли від ДФС до ДПС, то все, що наприймала чи видала ДФС (наприклад, ті ж рішення про результати розгляду скарг) з того моменту 21 серпня (точний час наразі не знаємо), виходить нікчемне, оскільки видане без повноважень.

Закон «Про центральні органи виконавчої влади» (ч. 2 ст. 3) повторює за Конституцією, що повноваження і порядок діяльності центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Тобто, крім Конституції, лише виключно законом можуть надаватися повноваження і визначатися порядок діяльності певного центрального органу виконавчої влади.

Повноваження і порядок діяльності в сфері реалізації податкової політики визначені Податковим кодексом, який також прямо визначає і суб’єкта (суб’єктів), який їх має реалізовувати. При цьому Податковий кодекс називає такого суб’єкта не за найменуванням, а за кваліфікаційними ознаками – колом наданих суб’єкту повноважень, лише за наявності всього комплексу яких відповідний суб’єкт і визнається для цілей Податкового кодексу контролюючим органом.

Ні Конституція, ні жоден закон України не надають повноваження Кабінету Міністрів України ділити повноваження, надані законом, конкретному суб’єкту.

Навіть ч. 7 ст. 5 Закону «Про центральні органи виконавчої влади» передбачає лише, що «…центральні органи виконавчої влади, щодо яких набрав чинності акт Кабінету Міністрів України про їх припинення, продовжують здійснювати повноваження та функції у визначених сферах компетенції до завершення здійснення заходів з утворення … іншого центрального органу виконавчої влади, до якого переходять повноваження та функції … центрального органу виконавчої влади, що припиняється, та можливості забезпечення здійснення ним цих функцій і повноважень, про що видається відповідний акт Кабінету Міністрів України». Тобто тут йдеться про припинення одного органу і утворення ще одного іншого.

Іншими словами, якщо б йшлося просто про «перелицювання», зміну назви, «іпостасі» контролюючого органу шляхом навіть заміни юридичної особи, яка виступає суб’єктом владних повноважень, то це б швидше закону і Конституції не суперечило, оскільки в розглядуваному випадку Податковим кодексом конкретне найменування органу не встановлено. А от забирати частину (а не просто передавати в повному обсязі на новостворену особу) повноважень, які законом надані конкретно визначеному (хоча б за такими кваліфікаційними ознаками, як коло повноважень, а не за назвою) центральному органу виконавчої влади повноважень у Кабінета Міністрів України немає.

Належний, конституційний перерозподіл повноважень у розглядуваному випадку можливий шляхом внесення відповідних змін на законодавчому рівні. Вбачається, що на законодавчому рівні є таке розуміння, про що свідчить наявність відповідних положень, наприклад, в проєкті закону, зареєстрованому у Верховній Раді України під № 1210, яким планується внесення змін, зокрема до згадуваного п. 41.1 Податкового кодексу, щодо визначення контролюючого органу.

Якщо б у ДПС і так вже були відповідні повноваження внаслідок описуваних діянь Кабінету Міністрів України, то навіщо б ці зміни на законодавчому рівні були потрібні? Тож наявність таких положень у законопроєкті непрямим чином також свідчить, що до таких змін на законодавчому рівні у ДПС повноважень немає.

І наостанок, хоча відповідні акти, які призвели до створення поточної ситуації, були прийняті ще попереднім урядом (у тому числі, Розпорядження № 682-р, яке було одним із останніх на завершення «каденції» попереднього Кабінету Міністрів України), розхльобувати що, виходить, доведеться вже новій владі.

Фактичний початок діяльності ДПС із нехтуванням вимогами Конституції, за відсутності належним чином наданих законом повноважень створює, м’яко кажучи, погане враження.

Фактично, вказаними діями створюється стан правової невизначеності, і якщо ДФС працювати вже не буде, а всі дії ДПС можуть бути поставлені під сумнів через відсутність повноважень і в щоденній діяльності, і при перевірках, і оскарженні їх результатів у судах (аж до Конституційного суду і Європейського суду з прав людини включно), то чи те це, чого хоче новий уряд і Президент, особливо під час періодів напруги з бюджетом?

Побачимо, чи буде у зв’язку з цією ситуацією якась реакція з боку Президента, нового Кабінету Міністрів України. Якщо ні, то відповідні права (і Конституцію) обстоювати і захищати доведеться платникам податків самим. Сподіваємося, викладене вище тоді буде в нагоді.

Звертаємо Вашу увагу на те, що наведений вище коментар не є консультацією і пропонується з інформаційною метою. В конкретних ситуаціях рекомендується отримання повної фахової консультації.

З повагою,

Перегляди 4769