Изменение разрешительных процедур в строительстве

авторы: Максим Олексиюк, Александр Шворак

издание: «Юридическая практика», № 24 (1016)

13 июня, 2017 Пресса

С принятием Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования градостроительной деятельности» от 17.01.2017 № 1817-VIII меняется регулирование разрешительных процедур на строительство и введение в эксплуатацию объектов недвижимости. Закон вступает в силу с 10 июня 2017 года. Ниже мы рассмотрим основное нововведение и проанализируем его потенциальную эффективность.

Главным изменением является ликвидация привязки вида разрешительного документа к одной из пяти категорий сложности объекта строительства (эта классификация сама по себе также убирается), вместо чего предлагается сделать привязку к классу последствий (ответственности) объекта. Такие классы существуют в строительных нормах еще с 2009 года, предполагая разные требования к надежности конструкций объектов разных классов. С категориями сложности они в большинстве случаев соотносятся следующим образом: класс СС1 (незначительные последствия) – категории I и II, класс СС2 (средние последствия) – категории III и IV, и класс СС3 (значительные последствия) – категория V.

Изменения в статьи 36, 37 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» предполагают, что на строительство объектов классов СС2 и СС3 предусмотрена полноценная разрешительная процедура (разрешение на строительство, экспертиза проекта, сертификат готовности к эксплуатации), а на строительство объектов класса СС1 – упрощенная (уведомление о начале строительных работ, декларация о готовности к эксплуатации, отсутствие обязательной экспертизы проекта).

Если сравнивать с предыдущей классификацией, то по существу главное изменение в том, что объекты, которые ранее относились к III категории и строились по декларациям, перевели из «декларативного» в более жесткий «разрешительный» режим. Декларации о начале строительных работ в обновленном Законе ликвидируются полностью (однако те, которые были зарегистрированы до вступления изменений в силу, сохранят свое действие до окончания строительства).

Правда, не совсем понятно, зачем для реализации таких изменений нужно было в принципе ликвидировать категории сложности. Особых упрощений в расчете класса последствий, по сравнению с категорией сложности, мы не видим. Единственное объяснение – необходимость закамуфлировать введение более жесткой процедуры для третьей категории объектов строительства, что противоречит декларируемой правительством дерегуляции.

Справедливости ради нужно отметить, что и процедура, применяемая сейчас для 1-3 категорий, не является уведомительной – для получения права выполнения строительных работ и эксплуатации готового объекта уведомления не достаточно, необходима регистрация декларации госархстройинспекцией (т.е. по сути, такое же «разрешительное» действие). А поскольку у инспекции была достаточно широкая свобода толкования случаев, когда можно было вернуть декларацию без регистрации (особенно касалось деклараций о готовности к эксплуатации), это широко использовалось для создания дополнительных препятствий добросовестным застройщикам.

Но основной вопрос в том, насколько вообще такой инструмент как «разрешение на выполнение строительных работ» выполняет свою функцию. Оценка этого аспекта очень важна, так как там, где есть возможность не давать инспекции лишних полномочий что-то разрешать, лучше именно так и делать.

Главным аргументом в пользу необходимости «закрутить гайки» называлось то, что недобросовестные застройщики искусственно занижают категорию объекта с IV на III, чтобы избавиться от необходимости получать разрешения и проводить экспертизу проекта. Инспекция жаловалась, что при декларативном принципе у них нет физической возможности провести выездные проверки всех строящихся объектов III категории с анализом указанных в декларациях документов, вследствие чего незаконное строительство обнаруживается уже на поздних этапах или не обнаруживается вообще. Однако это не есть убедительным аргументом в пользу введения разрешений.

На этапе получения разрешения на строительство орган ГАСК по большому счету может проверить лишь право застройщика на земельный участок, лицензии и квалификационные сертификаты подрядчиков и проектантов. Специалисты ГАСКа, при выдаче разрешения, не проверяют и по закону не должны проверять соответствие проекта (особенно большого производственного) требованиям местной градостроительной документации и массе строительных норм – как в части надежности конструкций, так и касательно пожарной безопасности, охраны труда, и т.д. Такая проверка осуществляется на стадии экспертизы проекта. Таким образом, инспекция здесь проверит только наличие заключения эксперта. Вывод – орган ГАСК при выдаче разрешения, по сути, проверяет лишь комплектность документов. Очевидно, что ради такой формальной проверки не стоит вводить еще один административный барьер в виде разрешения на строительство. У инспекции уже есть полномочия запрашивать у застройщика все необходимые документы, если они сомневаются в правдивости данных, указанных в декларации.

Ещё одним распространённым заблуждением в пользу увеличения полномочий ГАСКа является то, что это якобы поможет бороться с незаконным строительством. Однако в полномочия инспекции не входит определение того, где и какой объект может быть построен. Это компетенция исключительно местного совета, реализующаяся через утверждение местной градостроительной документации (генплан, зонинг) и непосредственное выделение участков и выдачу градостроительных условий и ограничений под конкретный объект. Практика показывает, что большинство объектов, строительство которых встречало значительное сопротивление жителей, имели и право на землю от местного совета, и разрешения на строительство от инспекции. Поэтому когда во дворе жилого дома на месте детской площадки начинают строить новую высотку, это чаще всего означает, что местный совет выделил застройщику для таких целей именно этот участок. И ГАСК формально не сможет запретить стройку, когда у застройщика есть право на землю.

Анализ судебных решений показывает, что инспекция чаще всего формально подходит к проверкам и привлекает к ответственности за отсутствие своего разрешения (в основном вследствие неправильного определения категории), и практически никогда за нарушение именно строительных норм, приводящее к опасности объекта для людей. Польза от таких проверок очень сомнительная.

Можно представить себе ситуацию – вы получили землю от местного совета, утвердили проект и получили положительное заключение эксперта, проект соответствует градостроительной и землеустроительной документации, пришли в орган ГАСК за разрешением, и вам отказали по надуманному формальному поводу (на практике – обычное явление). Если в таких условиях построить объект, вы будете оштрафованы и не сможете эксплуатировать его, несмотря на то, что по существу объект соответствует нормам и согласован органом, представляющим общину.

С другой стороны – есть масса объектов, которые построены с нарушением строительных норм, в частности по охранным зонам, плотности застройки, наличию парковочных мест, освещенности и т.п., но при этом на них получено разрешение инспекции. Застройщиков таких объектов инспекция, как правило, не штрафует. Более того, такие застройщики будут еще и использовать разрешение для легитимизации незаконного по сути строительства. Можно привести пример взрыва на АЗС в Переяславе в 2014 году, а также пожара на нефтебазе в Василькове в 2015 году. Среди основных причин трагедий, приведших к человеческим жертвам, называлось нарушение строительных норм. В то же время, разрешения на выполнение строительных работ от госархстройинспекции у них были.

Можно поддержать введение обязательной экспертизы проекта для объектов III категории, но не возврат к разрешительному принципу. Анализируя судебную практику оспаривания постановлений и предписаний ГАСКа можно прийти к выводу, что ГАСК не осуществляет собственно архитектурно-строительный контроль, а надзирает лишь за наличием его разрешений или регистраций, которые отнюдь не означают гарантирование ГАСКом безопасности объекта.

Загрузить pdf-файл статьи (132 Kb)

Просмотры 363

Прокомментировать