Аналитика

Законопроект №2194¹ касательно масштабной реформы управления земельных отношений был поддержан парламентом в первом чтении еще в конце 2019 года. Планировалось, что он должен упростить регулирование и наполнить содержанием правила оборота земель сельскохозяйственного назначения после того, как вступят в силу нормы об отмене земельного моратория. Однако, хотя закон о рынке земли² был принят 31.03.2020 года, работа над законопроектом № 2194 во время карантина приостановилась.

С комментарием специалистов КМ Партнеры касательно закона об открытии рынка земли можно ознакомиться в материале «Закон о рынке земли: смена правил игры».

В сентябре 2020 года с новыми заявлениями касательно необходимости рассмотрения и принятия законопроекта № 2194 выступили представительство Всемирного банка и глава Госгеокадастра Украины. Указанный проект был включен в повестку дня текущей сессии парламента, поддержан профильным комитетом, и он может быть принят с минимальными изменениями уже в ближайшее время.

На что нужно обратить внимание в первую очередь в этом объемном законе?

1. Возвращение земель за пределами населенных пунктов к ведению местных общин

Недавно были распространены заявления о возврате земли общинам согласно указу Президента № 449/2020 от 15.10.2020 года. Впрочем, этот приказ содержит только указания о необходимости «активизировать деятельность по передаче земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной собственности в коммунальную собственность», что означает передачу земельных участков в «ручном режиме» согласно ст. 117 Земельного кодекса (то есть передачу отдельных земельных участков государственной собственности в коммунальную собственность и наоборот). Ключевым недостатком этого механизма является необходимость предварительной инвентаризации и формирования соответствующих земельных участков – то есть приобретение общинами полномочий относительно земель обусловлено реализацией длительных и затратных процедур и в конечном итоге зависит от воли государственных чиновников на местах. Эту процедуру начали активно использовать еще с 2018 года, когда правительство приняло распоряжение № 60-р о передаче земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной собственности в коммунальную собственность объединенных территориальных общин. Тогда весь процесс обещали завершить за год. Впоследствии сроки продолжались.

Законопроект № 2194 устанавливает дополнительные основания для передачи земель государственной собственности за пределами населенных пунктов в собственность территориальных общин. Впрочем, вопреки обещаниям политиков, процедура возврата земель по законопроекту о дерегуляции земельных отношений также далека от автоматической. Далее рассмотрим эти изменения более подробно. Законопроектом № 2194 были откорректированы полномочия местных советов. В частности, если раньше норма предусматривала, что «к полномочиям сельских, поселковых, городских советов в области земельных отношений на территории сел, поселков, городов относится распоряжение землями территориальных общин», то в новой редакции будет формулировка: «к полномочиям сельских, поселковых, городских советов [-] в области земельных отношений относится распоряжение землями коммунальной собственности территориальных общин» (согласно ст. 12 Земельного кодекса). Таким образом, с одной стороны, действительно отменяется формальное ограничение полномочий советов пределами населенных пунктов, с другой – добавляется уточнение, что эта земля должна относиться к землям коммунальной собственности.

Если же обратиться к определению земель коммунальной собственности, согласно новой редакции ст. 83 Земельного кодекса по законопроекту № 2194 предусмотрено:

«Статья 83. Право собственности на землю территориальных общин

1. Земли, принадлежащие на праве собственности территориальным общинам, являются коммунальной собственностью.
2. В коммунальной собственности находятся:

а) все земли в пределах населенных пунктов, кроме земельных участков частной и государственной собственности;

б) земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, другие объекты недвижимого имущества коммунальной собственности независимо от места их расположения;

в) земли и земельные участки за пределами населенных пунктов, которые переданы или перешли в коммунальную собственность из земель государственной собственности в соответствии с законом».

(ст. 83 Земельного кодекса в ред. законопроекта № 2194)

Сама передача земель предусмотрена п. 23 раздела Х «Переходные положения» Земельного кодекса (в ред. законопроекта № 2194), согласно которому землями коммунальной собственности территориальных общин считаются все земли государственной собственности, расположенные за пределами населенных пунктов. Исключение составляют земли обороны, земли в постоянном пользовании государственных предприятий, учреждений, организаций, земли природно-заповедного назначения, земли под зданиями, сооружениями и другими объектами недвижимого имущества государственной собственности, и тому подобное.

Момент, с которого территориальные общины могут распоряжаться землями за пределами населенных пунктов, зависит от того, было ли зарегистрировано право государственной собственности в Государственном реестре вещных прав на недвижимое имущество. Если права регистрировались, то земельные участки переходят в коммунальную собственность не сразу после вступления в силу закона о дерегуляции земельных отношений, а только после государственной регистрации права коммунальной собственности на такие земельные участки. При этом п. 13 ч. 1 ст. 27 ЗУ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их обременений» требует существования основания для регистрации – решение о передаче объекта из государственной в коммунальную собственность.

Переход земельных участков из государственной собственности в коммунальную собственность не является основанием для прекращения права аренды и других вещных прав, производных от права собственности, на такие земельные участки (абз. 11 п. 23 Раздела Х «Переходные положения» Земельного кодекса в ред. законопроекта № 2194). Впрочем, требование предварительной перерегистрации означает, что местный совет не сможет принять, например, решение о продлении договора аренды земельного участка за пределами населенных пунктов (право государственной собственности на который было зарегистрировано после 2013 года) до того, как соответствующая государственная администрация или орган Госгеокадастра (для сельскохозяйственных земель) не примет решение о передаче участка в коммунальную собственность, на основании которого будут внесены изменения в Государственный реестр вещных прав на недвижимое имущество.

Очевидно, что описанная процедура далека от автоматической передачи (каким могло бы быть изменение вида собственности по специальным алгоритмам в государственном реестре прав и земельном кадастре, или хотя бы возможность местных советов самостоятельно обратиться за перерегистрацией земель в коммунальную собственность) и требует активного участия сразу нескольких органов власти, что создает предпосылки для затягивания окончательной передачи земель в собственность территориальных общин.

При этом, до перерегистрации прав, решение о продлении договора аренды не сможет принять и орган исполнительной власти, который распоряжался участками государственной собственности (это запрещено в соответствии с абз. 12 п. 23 Раздела Х «Переходные положения» Земельного кодекса в ред. законопроекта № 2194). Таким образом, арендаторы земельных участков государственной собственности могут столкнуться с дополнительными трудностями при внесении изменений или продлении действующих договоров аренды земли. По сути, любые решения касательно большого массива сформированных и зарегистрированных земельных участков государственной собственности будут заблокированы до их формальной передачи и перерегистрации.

Согласно абз. 10 п. 23 Раздела Х «Переходные положения» Земельного кодекса (в ред. законопроекта № 2194) другие земельные участки (право государственной собственности на которые не регистрировалось в Государственном реестре вещных прав) и земли, не сформированные в земельные участки, переходят в коммунальную собственность со дня вступления в силу настоящего пункта. Касательно соответствующих земельных участков местные советы смогут принимать решения о передаче в собственность или пользование без предварительной регистрации права коммунальной собственности в государственном реестре на основании ч. 1 ст. 28 ЗУ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и их обременений».

Проблемным моментом, который будет усложнять возможности местных советов распоряжаться землями, является существование большого количества земель в постоянном пользовании государственных предприятий и учреждений, которые не зарегистрированы в Государственном земельном кадастре и права на которые не фигурируют в Государственном реестре прав. Например, только в подчинении Национальной академии наук находится почти полмиллиона гектаров земель (это более чем в 5 раз превышает площадь Киева), право на большинство из которых подтверждается только бумажными государственными актами и сведениями архивов. Нарушение права постоянного пользователя и незаконное со стороны местного совета распоряжение землями, которые по закону должны оставаться в государственной собственности, будет основанием для изъятия земельных участков у новых владельцев и пользователей.

Напоследок, обращаем внимание на самый концептуальный риск для выбранного законодателем формата возвращения земель государственной собственности за пределами населенных пунктов к ведению местного самоуправления. Это – незавершенность реформы децентрализации и отсутствие конституционного статуса объединенных территориальных общин.

Напомним, что ч. 1 ст. 140 Конституции Украины предусматривает, что местное самоуправление является правом территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка и города – самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины. Несмотря на то, что реформа децентрализации практически завершила формирование объединенных территориальных общин на всей подконтрольной территории страны, Конституция до сих пор не предусматривает объединенных территориальных общин и возможности для объединения в одну общину жителей не только нескольких сел, но и нескольких поселков и городов. Это закладывает «мину замедленного действия» для земельной реформы по законопроекту № 2194, ведь сейчас существуют все основания для отмены права «коммунальной собственности территориальных общин» на землю как неконституционного.

2. Усиление прав арендаторов частных сельскохозяйственных земель и ограниченные права владельцев даже после отмены моратория

Законопроект № 2194 предусматривает ряд ограничений для землевладельцев, которые сдают свои участки в аренду. В частности, эти изменения накладывают существенные ограничения на распоряжение большинством сельскохозяйственных земель даже после отмены моратория.

Во-первых, детализируется порядок реализации преимущественного права арендатора на приобретение земельного участка, в частности в случае продажи земельного участка на аукционе (земельных торгах). Лицо, которому принадлежит преимущественное право, должно быть уведомлено о проведении торгов по продаже земельного участка в срок не менее 30 календарных дней до их проведения, и может реализовать преимущественное право сразу после завершения торгов, вследствие чего на такое лицо переходят права и обязанности победителя аукциона.

В случае продажи земельного участка вне аукциона, владелец должен уведомить арендатора о намерении продать земельный участок (с указанием его цены и других условий, на которых он продается) ценным письмом с описью вложений и уведомлением о вручении. У арендатора есть не менее 14 дней на ответ касательно его желания воспользоваться преимущественным правом.

Если участок будет продан с нарушением преимущественного права, то арендатор сможет предъявить в суд иск о переводе на него прав и обязанностей покупателя. Соответствующие дополнения вносятся в статью 9 Закона «Об аренде земли» и статьи 130, 135-139 Земельного кодекса.

Внимание законопроекта к правилам реализации преимущественного права связано с тем, что уже упомянутым законом о рынке земли с 01.07.2021 года будет введена возможность передачи преимущественного права на приобретение земельного участка другому лицу – для этого арендатор должен только письменно уведомить собственника (согласно изменениям ч. 2 ст. 131 Земельного кодекса). Вероятно, эта норма будет активно использоваться арендаторами-юридическими лицами, которые не будут иметь права самостоятельно приобрести земельные участки сельскохозяйственного назначения.

Во-вторых, внедряется необходимость согласия арендатора на внесение в уставный капитал обществ подмораторных земельных участков, а именно участков товарного сельскохозяйственного производства и выделенных из паев участков личного крестьянского хозяйства. Очевидно, эти положения могут применяться только после отмены земельного моратория с 01.07.2021 года. Без согласия арендатора такие земельные участки можно будет обменять только на другие участки в том же массиве земель сельскохозяйственного назначения или подарить близким родственникам. Соответствующие изменения предусмотрены в новой редакции ст. 130 Земельного кодекса.

В-третьих, ст. 79-1 Земельного кодекса дополняется нормой, согласно которой раздел или объединение земельных участков осуществляется с согласия залогодержателя и/или арендатора. Указанное согласие должно быть удостоверено нотариально.

Получение такого согласия является, с одной стороны, вполне логичным шагом. Непосредственно на практике мы сталкивались со случаями, когда недобросовестный ипотекодатель, пытаясь вывести землю из-под действия ограничений ипотеки, прибегал к нескольким разделам и объединениям земельного участка, в результате которых образовывались земельные участки с измененной конфигурацией и новыми кадастровыми номерами. Существующих законодательных ограничений в то время не было достаточно, чтобы помешать ипотекодателю так поступить, и останавливать эти противоправные действия пришлось через суд. Аналогичным образом можно представить недобросовестное использование раздела и объединения участков для повторной сдачи в аренду, по сути, тех самых земель. С другой стороны, эти нормы также усиливают контроль арендаторов сельскохозяйственных земель, исключая использование владельцами переформатирования земельного участка с присвоением новых кадастровых номеров во избежание применения преимущественного права или согласия арендатора на отчуждение участка.

Приведенные положения существенно ограничивают возможности владельцев земельных участков распорядиться ими даже после отмены моратория, ведь судьбу большинства участков, которые находятся в аренде, фактически будут решать арендаторы и связанные с ними лица.

3. Отмена обязательной агрохимической паспортизации

Законопроект № 2194 отменяет обязательную агрохимическую паспортизацию. Агрохимические паспорта на сельскохозяйственные земельные участки ранее должны были разрабатываться и обновляться для пахотных земель – через каждые 5 лет, а для сенокосов, пастбищ и многолетних насаждений – через каждые 5-10 лет (согласно ч. 8 ст. 54 Закона «Об охране земель»). Также должны быть исключены положения ст. 37 Закона «Об охране земель», которые требуют использования данных агрохимической паспортизации при передаче земельного участка в собственность или предоставление ее в пользование, при смене собственника земельного участка или землепользователя. На основании этой нормы от агропроизводителей требовали в обязательном порядке разрабатывать и обновлять агрохимические паспорта земельных участков за свой счет. Отсутствие агрохимического паспорта порождало риски, вплоть до признания недействительным договора купли-продажи или аренды земельного участка.

Отмена обязательной агрохимической паспортизации должна привести к уменьшению соответствующих расходов бизнеса (которые могли быть существенными в случае концентрации значительных площадей сельскохозяйственных угодий), упрощению процедуры продления договоров аренды и уменьшению рисков оспаривания действующих договоров на основании отсутствия агрохимического паспорта. Эти изменения также будут упрощать оборот земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с законом о рынке земли.

Впрочем, для аренды земельных участков государственной и коммунальной собственности, вероятно, как и раньше, будут требовать проведение агрохимических обследований, ведь согласно ст. 37 Закона «Об охране земель» (в ред. законопроекта № 2194) данные агрохимических обследований почв продолжат использовать в процессе регулирования земельных отношений при проведении денежной оценки земель и определении размеров платы за землю. Учитывая то, что базой для определения арендной платы является именно нормативная денежная оценка, вероятно, что от будущих арендаторов земель государственной и коммунальной собственности продолжат требовать проведение агрохимических обследований для определения размера арендной платы.

4. Упрощенный порядок переноса почвенного покрова

Отменяется необходимость получать специальное разрешение на перенос почвенного покрова земельных участков. Сейчас такое разрешение необходимо, а ответственность за уничтожение грунтового покрова (плодородного слоя почвы) включает обязанность компенсировать причиненный ущерб. При этом размер нормативных потерь, например, в Киевской области составляет более 58 тыс. грн за гектар³.

Согласно новым правилам ч. 2 ст. 168 Земельного кодекса (в ред. законопроекта № 2194) собственники земельных участков и землепользователи имеют право осуществлять снятие и перенесение грунтового покрова земельных участков исключительно на основании разработанного рабочего проекта землеустройства, в котором должны быть определены условия снятия, сохранения и использования плодородного слоя почвы и порядок проведения рекультивации нарушенных земель. Важно также то, что если раньше условием⁴ для выдачи специального разрешения было проведение горнодобывающих, геологоразведочных, строительных и других работ, то теперь снятие и перенесение плодородного слоя почвы будет обусловлено исключительно желанием владельца участка.

При этом разрешение на разработку рабочего проекта нужно только для земель государственной или коммунальной собственности, а для земель частной собственности достаточно обращения собственника (согласно ст. 54 Закона «О землеустройстве»). Более того, законопроект № 2194 отменяет нормы ч. 10 ст. 186 Земельного кодекса касательно необходимости согласования рабочих проектов землеустройства с органами земельных ресурсов, природоохранным органом, органом градостроительства и архитектуры и прочими. Остается только требование утверждения рабочего проекта его заказчиком, но в случае земель частной собственности таким заказчиком является сам владелец земельного участка.

Дополнительно стоит вспомнить, что еще письмом Госгеокадастра № 6-8-3923 от 27.11.2008 года было разъяснено, что одним из условий получения разрешения на снятие и перенесение грунтового покрова (плодородного слоя почвы) земельного участка на землях сельскохозяйственного назначения является наличие агрохимического паспорта земельного участка, который является единственным документом, подтверждающим наличие или отсутствие плодородного слоя почвы, а не справка о состоянии плодородия почв земельного участка и тому подобное. При условии отмены агрохимической паспортизации непонятно, каким именно документом будут подтверждать существование плодородного слоя почвы.

Таким образом, соблюдение требований касательно охраны земель при переносе грунтового покрова земель частной собственности останется в основном на совести самих землевладельцев, поскольку частная землеустроительная организация по запросу землевладельца сможет разработать любой рабочий проект без всякого согласования или утверждения органами публичной власти.

5. Публичность землеустроительной документации и информации об отводе земельных участков

Впервые вводится принцип публичности и доступности любой утвержденной документации по землеустройству. Также устанавливается требование обязательной разработки документации по землеустройству в электронной форме – согласно ст. 25 Закона «О землеустройстве» в ред. законопроекта № 2194 документация по землеустройству разрабатывается в электронной и бумажной формах и удостоверяется квалифицированной электронной цифровой подписью сертифицированного инженера-землеустроителя.

Предусмотрено, что государственный фонд документации по землеустройству и оценке земель, который формируется на основе материалов осуществления землеустройства и оценки земель, ведется в электронной форме и относится к публичной информации. Перечень документов, которые хранятся у Государственного фонда документации по землеустройству и оценке земель, а также документация по землеустройству и оценке земель в электронном виде публикуются на сайте Госгеокадастра. Доступ к документам государственного фонда также предоставляется всем заинтересованным юридическим и физическим лицам в порядке согласно Закону Украины «О доступе к публичной информации» (в соответствии со статьями 32-33 Закона «О землеустройстве» в ред. законопроекта № 2194).

Кроме этого, вводится публичность информации о принятых разрешениях на разработку проекта землеустройства об отводе земельного участка с отображением на кадастровой карте местоположения участка, касательно которого предоставлено разрешение (согласно ст. 123 Земельного кодекса в ред. законопроекта № 2194). Эта информация будет полезна в первую очередь для смежных землепользователей и лиц, заинтересованных в отводе земельных участков.

Сейчас трудно спрогнозировать, насколько быстро и эффективно будут реализованы на практике указанные положения закона, впрочем, стоит приветствовать шаги в сторону прозрачности документации по землеустройству, что должно способствовать уменьшению коррупционных рисков и улучшению конкурентных условий для бизнеса.

Эти изменения будут дополнять принятый ранее закон о планировании использования земель⁵, который уже заложил условия для оцифровки и упорядочения различных видов документации по планированию использования земель (включая как землеустроительную, так и градостроительную документацию). В частности, этим законом был предусмотрен публичный доступ (в составе информации комплексного плана пространственного развития территориальной общины) к сведениям о земле (территории) для бесплатной передачи в собственность земельных участков государственной и коммунальной собственности.

С комментарием специалистов КМ Партнеры касательно закона о планировании использования земель можно ознакомиться в материале «Новый закон о планировании использования земель».

Одним из практических последствий публичности документации по землеустройству и, в частности, документации по оценке земель, станет возможность сравнить примененные коэффициенты и значения нормативной денежной оценки земель как соседних участков, так и аналогичных участков в других регионах. Ведь на практике известны ситуации, когда вследствие манипуляций с коэффициентами в составе нормативной денежной оценки земель, а также требованиями обновить оценку на одних участках, с сохранением старой оценки на других, оценка даже соседних участков могла отличаться в несколько раз. Особенно это актуально для земельных участков за пределами населенных пунктов, для которых практически никогда не разрабатывают общую документацию по нормативной денежной оценке земель района (в отличие от участков в пределах населенных пунктов), а вместо этого документацию делают под отдельные участки. И если решение об утверждении нормативной денежной оценки земель населенных пунктов и соответствующая документация последние годы наконец-то стали более или менее доступными и упорядоченными, сведения об оценке земельных участков в районах до сих пор остаются в тени.

Обращаем Ваше внимание на то, что приведенный выше комментарий не является консультацией и предлагается в информационных целях. В конкретных ситуациях рекомендуется получение полной профессиональной консультации.

Примечания:

¹Проект Закона о внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты касательно усовершенствования системы управления и дерегуляции в сфере земельных отношений № 2194 от 01.10.2019 года.

²Закон Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины касательно условий оборота земли сельскохозяйственного назначения» № 552-IX от 31.03.2020 года.

³Согласно Дополнению 11 к Методике определения размера вреда, причиненного вследствие добровольного занимания земельных участков не по целевому назначению, снятия грунтового покрова (плодоносного слоя почвы) без специального разрешения, которая утверждена Постановлением КМУ от 25.07.2007 года № 963.

⁴Согласно Порядку выдачи и аннулирования специальных разрешений на снятие и перенесение грунтового покрова (плодоносного слоя почвы) земельных участков, утв. приказом Госкомзема от 04.01.2005 года № 1 (потерял силу с 23.06.2020 года).

⁵Закон о внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты касательно планирования использования земель от 17.06.2020 года № 711-IX.

С уважением,

© WTS Consulting LLC, 2020

Прокомментировать