+ Слово должно быть в результатах поиска. - Исключение слова из результатов поиска. * Слово начинается/заканчивается на текст перед/после символа. ""Поиск слов в составе фразы.

 

Проект закона об экологическом контроле № 3091 принят за основу. Видимо, под девизом «закроем все предприятия и пусть растут деревья на руинах заброшенных производств»

19 августа, 2021 Информационные письма

15 июля 2021 года Верховная Рада Украины приняла в первом чтении печально известный Проект Закона о государственном экологическом контроле № 3091 от 19 февраля 2020 года.

Этот законопроект сразу же вызвал много нареканий от профессионального сообщества, общественных ассоциаций и экспертов. Детальное изучение норм проекта показало, что он не сбалансирован и наделяет инспекторов слишком широкими полномочиями в условиях слишком высоких коррупционных рисков в нынешних условиях государственного контроля в природоохранной сфере. При этом проект не регулирует вопросы ответственности инспекторов. Проект также выводит экологический контроль из-под действия Закона Украины «Об основных принципах государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности» (далее – Закон № 877-V), нивелируя при этом предохранители против злоупотреблений при проверках, которые годами нарабатывались и отстаивались бизнесом, инвесторами, международными партнерами и общественными ассоциациями.

Риски и штрафы для бизнеса при этом существенно повышаются. Каждому, кто знаком с тем, как сейчас работает Госэкоинспекция, и какую чушь они часто пишут в качестве «выявленных нарушений», сразу же становится понятным, как они будут использовать новые полномочия и инструменты контроля и какой вред это принесет прежде всего законопослушным предприятиям.

Как метко подмечено в публикации Профессиональной ассоциации экологов Украины«принятие этого законопроекта в краткосрочной перспективе действительно может несколько улучшить состояние окружающей среды отдельных аспектов, но путем полной остановки и банкротства предприятий».

Здесь нужно вспомнить, что 15 июля была принята за основу доработанная редакция проекта, предоставленная 18 марта 2021 года. Некоторые улучшения, по сравнению с первой редакцией, действительно есть, в частности:

  • В первой редакции проекта инспекторы имели право остановить деятельность предприятия без решения суда, а факт устранения нарушения, который является основанием для возобновления деятельности после остановки, мог быть подтвержден только «решением руководителя органа государственного экологического контроля о разрешении на возобновление деятельности, которое выдается по результатам внеплановой проверки субъекта хозяйствования, которая проводится по его заявлению». Можно было уже начинать считать суммы, которые бы просили за такое «разрешение на возобновление деятельности» или хотя бы за то, чтобы внеплановую проверку провели в адекватные сроки, а не через полгода-год после обращения. В доработанной версии этот ужас убрали (но все равно оставили требование об остановке деятельности предприятия без решения суда).
  • В первой редакции было безусловное право инспекторов проводить проверки в выходные, нерабочие, праздничные дни и/или в ночное время. В доработанной версии такое право у инспекторов есть «в случае осуществления предприятием хозяйственной деятельности с нарушением правил внутреннего трудового распорядка (в нерабочее время)».
  • В доработанной редакции добавлено положение, что при внеплановой проверке проверяются только те вопросы, которые стали основанием для ее проведения.

В других аспектах основные критические риски первой версии сохранились и в той редакции, которая была принята за основу. На сегодня основными критическими угрозами принятого в первом чтении проекта считаем следующие:

1. Все еще сохраняется возможность инспекторов в предписании заявлять требование о полном или частичном приостановлении производства (изготовления) или реализации продукции, выполнения работ, оказания услуг (без решения суда!). За невыполнение такого требования предусмотрен штраф в 50 минимальных заработных плат (далее – МЗП), что на сегодня составляет 300 000 грн. Однако одновременно в этом же (доработанном) проекте определено, что деятельность предприятия останавливается по решению административного суда. То есть в проекте содержатся разные нормы о приостановлении деятельности, которые противоречат друг другу. Это либо явный пример когнитивного диссонанса среди авторов законопроекта, или же результат такой «качественной» доработки, где они из одного места забрали возможность останавливать деятельность без решения суда, а с другой – «забыли».

Ярким примером такого «двоемыслия» является колонка председателя Госэкоинспекции Андрея Малеваного на «Украинской правде», в которой он со всей серьезностью заявляет в качестве достижений доработанной версии, что «временно приостановить работу предприятия может только суд, но нарушитель будет нести ответственность за невыполнение соответствующего предписания».

Такое требование предписания о приостановлении деятельности и ответственность за его невыполнение нужно удалить, поскольку эти вопросы должен рассматривать только суд. Законодательство уже устанавливает отдельную ответственность за невыполнение судебного решения.

2. Выведение экологического контроля из-под действия профильного Закона № 877-V и наличие многочисленных норм, которые существенно ухудшают состояние субъектов хозяйствования и расширяют полномочия инспекторов по сравнению с этим законом. В частности:

а) Расширение оснований для проведения внеплановых проверок. Среди добавленных оснований следует обратить особое внимание на такие:

  • обращение физических лиц, общественных организаций, органов местного самоуправления, уведомления органов государственной власти. Причем никаких дополнительных подтверждений со стороны профильного министерства не требуется. Такие дополнительные основания без предохранителей, предусмотренных сейчас в Законе № 877-V, неприемлемы и должны быть исключены, ведь ими 100 % будут злоупотреблять.

Как указано по этому поводу в открытом письме ряда промышленных ассоциаций:

«Итак, является очевидным построение удобной коррупционной схемы, по которой инспектор Государственной экологической инспекции (ГЭИ) работает вместе с физическим лицом, которое, по указанию инспектора, обращается с уведомлением о нарушении экологического законодательства конкретным предприятием. А в сочетании со значительными размерами штрафов и безусловным долгом субъектов хозяйствования допускать инспекторов к проверкам, это становится безотказным способом терроризирования субъектов хозяйствования».

  • Обращение органов досудебного расследования в рамках уголовного производства (опять же широкое поле для злоупотреблений, учитывая легкость открытия уголовного производства без какого-либо подтверждения существенных оснований).
  • Данные государственной системы мониторинга окружающей среды (в том числе данные по результатам анализа спутниковых снимков), которые указывают на значительное ухудшение состояния окружающей среды или отдельных ее компонентов на соответствующей территории. Очень нечетко прописано основание. Например, что такое «значительное ухудшение», какой размер территории, какие предприятия на этой территории могут быть проверены?

б) Возможность осуществления мер государственного экологического контроля при отсутствии руководителя или уполномоченного им лица. Причем без разницы, по каким причинам (уважительным или нет) не могут присутствовать руководитель или его представитель. Непонятно, кого тогда надо считать официальными представителями предприятия, которое проверяется, и будет ли такая проверка законной. Эта норма усугубляется тем, что предусмотрено право инспекторов прийти на проверку без предварительного уведомления. То есть в случае командировки, болезни руководителя, встреч и других дел за пределами предприятия у него просто не будет возможности заблаговременно назначить другое лицо представителем.

Интересно, как разработчики проекта представляют себе проведение проверки ночью, в выходной день, при отсутствии руководителя или уполномоченного представителя? Пришли, сломали замки, связали охранника?

в) Законопроект предлагает ввести еще одну, «наивысшую» степень риска субъекта хозяйствования, для которой увеличивается частота и продолжительность плановых проверок (один раз в год и 15 рабочих дней соответственно). Кроме того, предлагается сокращение периодичности проведения плановых проверок в случае совершения в предыдущих периодах нарушений (при этом не установлено, как именно должна быть сокращена периодичность).

Непонятно, для чего разработчикам это нужно, если и сегодня самые большие нарушители могут проверяться практически непрерывно. После проведения плановой проверки может быть вынесено предписание, а проверка исполнения такого предписания является основанием для проведения еще одной, внеплановой, проверки. По результатам такой внеплановой проверки может быть вынесено еще одно предписание, которое является основанием провести еще одну проверку и так далее по кругу. Кроме того, все другие сферы государственного надзора (контроля) предусматривают лишь три степени риска (незначительную, среднюю, высокую), и только в природоохранной сфере решили «выделиться».

г) Право инспекторов «временно» остановить ход проверки в случае необходимости получения дополнительных документов от субъекта хозяйствования или результатов инструментально-лабораторного контроля, экспертиз. Срок такого временного приостановления не определен. По нашему опыту, это будет означать возможность не завершать проверку месяцами или даже годами.

д) Выведение экологического контроля из-под необходимости проводить комплексные проверки совместно с другими органами и из-под ограничения на суммарную продолжительность плановых проверок.

3. Освобождение от уплаты судебного сбора за подачу иска о приостановлении деятельности и возмещении экологического ущерба.

Здесь стоит прежде всего отметить, что судебный сбор выполняет важную превентивную функцию, которая заключается в том, что необходимость платить судебный сбор при обращении в суд предотвращает предъявление заведомо необоснованных исков, злоупотребление сторонами своими процессуальными правами.

При этом даже в сегодняшней ситуации, когда Госэкоинспекция вынуждена платить судебный сбор, качество ее исковой работы является крайне низким. Мы неоднократно защищали в судах клиентов, против которых органы Госэкоинспекции подавали абсолютно беспочвенные иски о приостановлении деятельности. В результате иски удовлетворены не были, но клиент потратил время и деньги, а суды были заняты рассмотрением никому не нужных исков.

Кроме того, в 2020 году органы Госэкоинспекции подали 122 иска о приостановлении деятельности (где судебный сбор минимальный), из которых количество принятых судебных решений – 32. Следовательно, результативность исков Госэкоинспекции составляет лишь 25 %. Статистика за предыдущие годы ненамного лучше.

Прогнозируем, что с освобождением от уплаты судебного сбора количество необоснованных исков увеличится кардинально. Это приведет к дополнительным расходам законопослушных предприятий на ведение судебных дел, а также к существенному увеличению нагрузки на судебную систему. Считаем такое освобождение неприемлемым, особенно когда институт компенсации расходов на правовую помощь должным образом не работает и не выполняет своей превентивной функции.

Более того, в настоящее время дела по искам о прекращении деятельности рассматриваются административными судами в рамках упрощенного производства, что не позволяет обеспечить надлежащее рассмотрение возражений бизнеса, а также фактически блокирует доступ таких дел в Верховный Суд. Поэтому увеличение исков увеличит и количество неправосудных решений о приостановлении деятельности, которые бизнес не будет иметь возможность полноценно обжаловать.

4. Внедрение несбалансированных штрафов за недопуск к проверке и другие нарушения природоохранного законодательства.

Проект вводит ряд штрафов за нарушение природоохранного законодательства. Так, за недопуск к проверке, вводится штраф в размере от 100 МЗП (600 000 грн) для субъектов незначительного риска до 300 МЗП (1,8 млн грн) для субъектов высокого и «наивысшого» риска. Причем этот штраф в разы больше других штрафов, которые вводятся проектом. На наш взгляд, это указывает на его несбалансированность. Мы понимаем, что должен быть действенный инструмент обеспечения допуска к проверкам, однако считаем, что инспекторы будут выписывать такие существенные суммы штрафов во всех случаях, даже когда отказ в допуске был законным. Что опять же приведет к необходимости бизнеса тратить время и средства на судебное обжалование штрафов.

Размер штрафов за невыполнение условий разрешительных документов, осуществление деятельности без разрешительных документов не зависит от тяжести нарушения. Действующее законодательство уже предусматривает эффективный и соразмерный механизм ответственности субъекта хозяйствования за загрязнение окружающей среды, а именно – компенсация убытков. Этот механизм прописан касательно загрязнения атмосферного воздуха, воды и земель. Конечно, инспекторам нужно поработать, чтобы доказать наличие убытков, но за это им и платят заработную плату.

Более того, проект порождает многочисленные случаи дублирования ответственности за одно и то же нарушение. Разберем на примере достаточно распространенной практической ситуации: сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, когда есть заключение экологической экспертизы и разрешение на выбросы, которые устанавливают лимиты выбросов. В соответствии с нормами проекта эта одна ситуация подпадает сразу под несколько составов нарушений:

  • «осуществление хозяйственной деятельности, которая подлежит оценке воздействия на окружающую среду без осуществления такой оценки и получения заключения по оценке воздействия на окружающую среду», поскольку не получили новое заключение ОВОС (360 000 грн штрафа);
  • «осуществление деятельности без документа разрешительного характера», поскольку не получили новое разрешение на выбросы (еще 360 000 грн штрафа);
  • «нарушение условий действующих заключений экологической экспертизы и разрешения на выбросы», поскольку действующие документы, конечно, обязывают субъекта хозяйствования придерживаться установленных лимитов (еще 180 000 грн штрафа).

И даже это – еще не все! Выплата штрафа не освобождает от обязанности возместить убытки за загрязнение окружающей среды.

Это только один из пунктов акта проверки, которых могут быть десятки.

Еще один состав нарушения – «невыполнение законного предписания по устранению нарушений законодательства об охране окружающей природной среды». Опять же пример из практики: предписание на 30-40 пунктов. Каждый пункт предписания – отдельное требование касательно отдельного эпизода. Получается, за невыполнение одного предписания можно будет оштрафовать столько раз, сколько в нем пунктов?

Или еще лучше: фиксируем невыполнение одного пункта предписания (обычный штраф). Далее фиксируем невыполнение другого пункта предписания (повторное нарушение – двойной штраф). Далее фиксируем невыполнение еще одного пункта предписания (систематическое нарушение – тройной штраф). Все остальные также запускаем в производство в тройном размере как дополнительные систематические нарушения. Хотя все эти десятки пунктов предписания могут касаться незначительных «бумажных» нарушений.

Эта ситуация недопустима. Мы считаем, что механизм компенсации убытков является единственным справедливым механизмом наказания за загрязнение окружающей среды, который является сбалансированным и соразмерным с нанесенным вредом. Если сумма убытков согласно сегодняшнему законодательству маловата можно скорректировать формулы расчета. Но добавлять еще и несбалансированные штрафы, где уже работает механизм компенсации убытков недопустимо. Все нарушения, которые не касаются недопуска к проверке и непосредственного загрязнения окружающей среды (и где работает механизм компенсации убытков), являются «бумажными» нарушениями, степень общественной опасности которых значительно меньше, чем от непосредственного загрязнения. И, соответственно, штрафы за такие нарушения должны быть уменьшены не просто в разы, а на порядки.

Мы разобрали лишь несколько примеров. А составов нарушений, за которые предусмотрен штраф, в проекте шестнадцать. Поэтому интересных ситуаций можно придумать еще много.

5. Обжалование штрафа не откладывает обязанность его заплатить до решения суда.

Еще один критический риск. Предприятия, которым выписали необоснованный штраф, должны будут его оплатить, даже если идет процесс судебного обжалования. Если штраф обжалован, его оплату нужно отсрочить до момента вступления в законную силу решения суда по делу касательно такого обжалования.

И напоследок о главном. Даже если проект 3091 сбалансировать и привести к более или менее приличному виду, то любое увеличение полномочий инспекторов или ответственности предприятия возможно только одновременно с введением предохранителей в виде адекватной ответственности инспекторов индивидуально и государственного органа в целом за злоупотребление и принятие незаконных решений. Проект 3091 такой ответственности не содержит, и без этого считаем его принятие недопустимым.

Другой проект – № 5414 от 22 апреля 2021 года – предлагает дополнить КоАП штрафом для должностных лиц органа государственного экологического контроля от 200 до 400 НМДГ (3400 – 6800 грн) за необоснованное наложение административно-хозяйственных санкций в виде штрафа. А за те же действия, совершенные лицом, которое в течение года уже штрафовали за это, – штраф от 400 до 600 НМДГ (6800 – 10200 грн) с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью сроком на один год.

Это уже что-то, но это другой проект, который еще не принят даже в первом чтении. Кроме того, такая ответственность является адекватной лишь в случае, когда размер штрафов для предприятия будет уменьшен так, как мы писали выше.

При этом ответственности инспектора за безосновательный штраф недостаточно. Такую же ответственность надо накладывать за незаконное предписание (поскольку невыполнение предписания также является основанием для штрафа), а также за необоснованный иск о приостановлении деятельности или взыскании убытков.

Обращаем Ваше внимание на то, что приведенный выше комментарий не является консультацией и предлагается в информационных целях. В конкретных ситуациях рекомендуется получение полной профессиональной консультации.

С уважением,

© WTS Consulting LLC, 2021

Просмотры 604

Прокомментировать