Аналитика

22.07.2020 года Президент подписал Закон о внесении изменений в Земельный кодекс Украины и другие законодательные акты касательно планировани использования земель (законопроект № 2280), далее – «Закон о планировании». Этот закон должен вступить в силу через один год со дня его официальной публикации, а именно с 24.07.2021 года.

Закон закладывает условия для комплексного планирования развития территорий объединенных территориальных общин и создает предпосылки для лучшего развития пригородов. В случае если удастся реализовать внедренные законом требования, владельцы и пользователи смогут изменять целевое назначение своих земельных участков самостоятельно, ограничиваясь исключительно требованиями функционального зонирования территории. В свою очередь, оцифровка и унификация установленных градостроительных ограничений и ограничений в использовании земель с их обязательным отражением в кадастре упростит определение возможных способов использования земли.

1. Община будет определять функциональное планирование всей своей территории

Закон о планировании впервые разрешил на уровне местных общин утверждать градостроительную документацию, что устанавливает режим застройки территории, которая распространялась бы одновременно как в пределах населенных пунктов, так и за их пределами (в пределах территории общины).

Комплексный план пространственного развития территориальной общины разрабатывается на всю ее территорию и включает генеральный план административного центра, генеральные планы и детальные планы территории других населенных пунктов, а также границы функциональных зон всей территории территориальной общины с требованиями к застройке и ландшафтной организации таких зон. В комплексный план могут быть включены ранее утвержденные генеральные планы населенных пунктов и детальные планы территории, в случае если они согласуются с планировочными решениями комплексного плана (согласно ст. 16-1 ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности» в ред. Закона о планировании).

Ключевым элементом планирования являются функциональные зоны территории с набором разрешенных видов целевого назначения земельных участков и установленными ограничениями касательно застройки (согласно п. 17 ч. 1 ст. 1 ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности» в ред. Закона о планировании). План зонирования территории становится обязательной составляющей генеральных планов населенных пунктов, а за их пределами сведения о функциональных зонах с требованиями к застройке и ландшафтной организации включаются непосредственно в комплексный план пространственного развития территориальной общины (согласно абз. 4 ч. 2 ст. 17 ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности» в ред. Закона о планировании).

Закон о планировании вводит интеграцию землеустроительной и градостроительной документации. Комплексный план пространственного развития территории территориальной общины, а также генеральный план населенного пункта и детальный план территории, признаются одновременно градостроительной документацией на местном уровне и документацией по землеустройству (согласно ст. 25 ЗУ «О землеустройстве» в ред. Закона о планировании). На их основании могут формироваться земельные участки коммунальной собственности территориальной общины (в частности, для будущего размещения объектов социальной инфраструктуры), а также регистрироваться земельные участки, которые уже были ранее сформированы, однако сведения о которых не были внесены в кадастр.

Предполагается, что комплексный план разрабатывается в форме электронного документа, с визуализацией для государственного земельного кадастра, градостроительного кадастра, других геоинформационных систем, а также с воспроизведением на бумажных носителях (согласно ч. 13 ст. 16-1 Закона «О регулировании градостроительной деятельности» в ред. Закона о планировании).

Таким образом, создается почва для амбициозной цели – объединить и упорядочить различные виды документации, которая создавалась в разное время, разными разработчиками и под контролем различных ведомств, актуализировав их содержание и включив новые данные (например, концепции интегрированного развития территории), а также обеспечить их существование в доступном электронном формате. Сейчас трудно спрогнозировать, насколько быстро удастся это реализовать (тем более в масштабе всей страны, а не отдельных объединенных территориальных общин), поскольку очевидно, что разработка каждого такого комплексного плана пространственного развития территории – это трудоемкий и затратный процесс.

Существенным препятствием на пути разработки комплексных планов территории является неопределенность понятия территории, касательно которой имеет юрисдикцию объединенная территориальная община (в частности, за пределами административного центра и других населенных пунктов, входящих в ее состав). Хотя Закон о планировании и содержит ссылки на распространение комплексных планов пространственного развития в том числе на земли за пределами населенных пунктов, объем этих земель остается под вопросом. При этом, последняя редакция законопроекта № 2194 не устанавливает автоматической передачи земель за пределами населенных пунктов в распоряжение общин, но предполагает, что к коммунальной собственности относятся земли и земельные участки за пределами населенных пунктов, которые переданы или перешли из земель государственной собственности в соответствии с законом (изменения в п. в) ст. 83 Земельного кодекса) – вероятно, речь идет о «ручном механизме» передачи земель по материалам инвентаризации, что, очевидно, не является тождественным полноценному распоряжению общинами землями за пределами населенных пунктов. Без разграничения территорий общин (в т.ч. согласования с соседними общинами спорных границ) будет невозможно переходить к разработке комплексных планов пространственного развития.

• Увеличится прозрачность приватизации и изъятия земельных участков?

Интересной частью комплексного плана пространственного развития территориальной общины должны стать сведения о земле (территории) для бесплатной передачи в собственность земельных участков государственной и коммунальной собственности, а также границы территорий, необходимых для размещения объектов, касательно которых в соответствии с законом может осуществляться принудительное отчуждение земельных участков по мотивам общественной необходимости (которые являются составными комплексного плана согласно ч. 10 ст. 16-1 Закона «О регулировании градостроительной деятельности» в ред. Закона о планировании). Хотелось бы, чтобы публичный доступ к этой информации уменьшил коррупционные риски при решении вопросов о предоставлении или изъятии земельных участков.

• Легализация земель, выведенных из постоянного пользования?

Закон о планировании предусматривает, что во время кадастровых съемок при разработке комплексного плана пространственного развития территории территориальной общины, генерального плана населенного пункта, детального плана территории, которые проводятся с целью внесения в Государственный земельный кадастр сведений о землях, переданных до 01.01.2004 года в постоянное пользование государственным и коммунальным предприятиям, учреждениям, организациям или государственным и коммунальным предприятиям, учреждениям, организациям, правопреемниками которых они являются, с площадей, переданных в постоянное пользование, исключаются земли (части земельных участков), которые ранее выбыли из постоянного пользования, в том числе вследствие принятия решений органами государственной власти и органами местного самоуправления (согласно ст. 45-1 ЗУ «О землеустройстве» в ред. Закона о планировании).

В постоянном пользовании государственных и коммунальных предприятий, учреждений, научно-исследовательских институтов учитывались тысячи гектаров земель, часть из которых законно или сомнительным образом были впоследствии выведены из постоянного пользования и приватизированы. Несмотря на то, что такие участки могли несколько раз сменить владельцев, в старые документы на право постоянного пользования (выдававшиеся еще до полноценного запуска электронного кадастра) изменения не вносили.

Поэтому, с одной стороны, логично во время регистрации в кадастре земель постоянного пользования не включать территории изъятых земельных участков. С другой стороны, такая масштабная акция может быть использована приобретателями земельных участков как окончательное подтверждение их прав, и затруднить возвращение в государственную или коммунальную собственность тех земельных участков, которые были изъяты незаконно.

• Риски для ранее полученных ДПТ?

Согласно ч. 4 ст. 16-1 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» в ред. Закона о планировании, решение об утверждении комплексного плана должно содержать, в частности, сведения о генеральных планах населенных пунктов и детальные планы территории в пределах территории территориальной общины, которые в соответствии с этой статьей признаны такими, которые не соответствуют требованиям законодательства и/или не согласуются с планировочными решениями комплексного плана и теряют силу одновременно со вступлением в силу комплексного плана.

Эта норма создает потенциальный риск для реализации проектов строительства или реконструкции, для которых в рамках требований законодательства касательно регулирования градостроительной деятельности на средства инвесторов были специально разработаны и утверждены детальные планы территории (ДПТ). Такие ДПТ могут быть отменены, в частности в случае несогласованности с планировочными решениями комплексного плана развития территории общины.

2. Право самостоятельно определять целевое назначение земельного участка – в пределах допустимых назначений для соответствующей функциональной зоны

Действующая редакция Земельного кодекса предусматривает категории земель (ст. 19 Земельного кодекса) и устанавливает, что виды использования земельного участка в пределах определенной категории (кроме земель сельскохозяйственного назначения и земель обороны) определяются его собственником или пользователем самостоятельно в пределах требований, установленных законом к использованию земель этой категории, с учетом градостроительной документации и документации по землеустройству (ч. 5 ст. 20 Земельного кодекса). Аналогично, ч. 2 ст. 21 Закона Украины «О Государственном земельном кадастре» предусматривает внесение в сведения кадастра о целевом назначении земельных участков, а именно категорию земель и вид использования земельного участка.

Однако подзаконными нормативными актами путем установления требований к землеустроительной документации и порядку ведения кадастра, в пределах категории земель были введены коды целевого назначения (КВЦПЗ-2010), процедура присвоения которых часто была равна к изменению целевого назначения и которые фактически ограничили право самостоятельно определять вид использования земельного участка. Мы обращали внимание на эту проблему в материале «Изменения Классификации видов целевого назначения земель (КВЦНЗ) и их значение в контексте земельного и налогового законодательства».

Закон о планировании использования земель вносит изменения в Земельный кодекс, согласно которым при установлении целевого назначения земельных участков осуществляется отнесение их к определенной категории земель и вида целевого назначения. Категория земель и вид целевого назначения определяются в пределах соответствующего вида функционального назначения территории, предусмотренного утвержденным комплексным планом пространственного развития территории территориальной общины или генеральным планом населенного пункта. Новый классификатор видов целевого назначения земельных участков, видов функционального назначения территорий и соотношения между ними должен быть утвержден правительством (согласно ч. 5 ст. 20 Земельного кодекса в ред. Закона о планировании).

Законом о планировании предусмотрена возможность владельцев земельных участков самостоятельно менять их категорию и целевое назначение без разработки землеустроительной документации и получения согласования или решения органа власти и при условии соблюдения следующих требований:

• целевое назначение можно изменить только в пределах допустимых видов для соответствующей функциональной зоны (то есть, предпосылкой реализации права самостоятельно изменить целевое назначение является утверждение общиной соответствующих планов зонирования и их регистрация в кадастре);
• изменение целевого назначения не влияет на действие установленных ограничений в использовании земель;
• если земельный участок находится в пользовании (например, аренда, эмфитевзис, суперфиций) или в залоге, то нужно согласование землепользователя/залогодержателя на изменение целевого назначения (подпись которого на согласовании заверяется нотариально).

В некоторых случаях изменить целевое назначение самостоятельно (без принятия решения органа власти) сможет даже пользователь (арендатор) земельных участков государственной и коммунальной собственности. В частности, речь идет о землях в пределах категорий жилой и общественной застройки, промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения, а также земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, которые находятся в частной собственности землепользователя.

При этом изменение землепользователем целевого назначения земельного участка государственной, коммунальной собственности, предоставленной ему в пользование без проведения земельных торгов для осуществления определенной деятельности, не должна приводить к производству им на таком земельном участке иной деятельности (кроме случаев расположения на земельном участке зданий, сооружений, которые находятся в собственности землепользователя). Впрочем, теоретически, Закон о планировании оставляет возможности для манипуляций путем вынесения на земельные торги права аренды земельного участка с малопривлекательным целевым назначением, и с последующим изменением целевого назначения земельного участка после проведения конкурса по договоренности владельца (органа-распорядителя) и арендатора земельного участка.

Даже если документацией по планированию будет установлена ​​функциональная зона, которая не соответствует определенному ранее целевому назначению земельного участка, то допускается продолжать использовать землю в соответствии с ранее определенным назначением. Однако изменить целевое назначение участка в будущем можно будет только в рамках ограничений функциональной зоны.

Закон о планировании не предусматривает дополнительных ограничений относительно внесения в земельный кадастр сведений об участках, которые были сформированы в прошлом. Однако, учитывая общую тенденцию к унификации сведений кадастра и ограничения изменения целевого назначения земельных участков требованиями функциональных зон, существует высокий риск возникновения осложнений во время внесения сведений о земельных участках, которые не были ранее внесены в кадастр, в случае, если предусмотренное в документах на землю целевое назначение не будет отвечать зарегистрированной в кадастре функциональной зоне.

В переходный период, до того, как сведения о функциональных зонах будут утверждены и внесены в Государственный земельный кадастр, изменение целевого назначения земельных участков будет продолжать осуществляться по проекту землеустройства касательно их отвода (согласно п. 23 Переходных положений Земельного кодекса в ред. Закона о планировании). Как и раньше, будет оставаться необходимым решение органа государственной власти или местного самоуправления. В то же время сделан еще один шаг в сторону передачи функций по распоряжению землями за пределами населенных пунктов местным общинам – ведь сельские, поселковые, городские советы теперь будут принимать решение об изменении целевого назначения любых земельных участков частной собственности (в том числе за пределами населенных пунктов).

• А что с платой за землю?

Сейчас неясно, как самостоятельная смена целевого назначения по инициативе собственника или пользователя земельного участка будет влиять на плату за землю. Ведь сегодня коэффициент функционального назначения в расчете нормативной денежной оценки земли привязан к кодам целевого назначения по КВЦПЗ-2010. Также органы местного самоуправления утверждают и применяют разные ставки арендной платы в зависимости от вида использования земли. Закон о планировании не предусматривает изменений в законодательстве по этим вопросам. Надеемся, что эта проблема будет решена, ведь право самостоятельно определять целевое назначение будет неполноценным без возможности параллельной корректировки платы за землю, поскольку будет создавать риск недобросовестной конкуренции и получения неправомерных налоговых преимуществ за счет манипулирования целевым назначением земельных участков.

• Упрощается застройка сельскохозяйственных земель?

Закон о планировании допускает в том числе самостоятельное изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель на земли других категорий (для промышленности, жилой, коммерческой застройки и т.д.). Параллельно вносятся изменения в определение категории земель жилой и общественной застройки, в частности исключаются предостережения о необходимости расположения таких земель исключительно в пределах населенных пунктов (в соответствии с изменениями в ст. 38 Земельного кодекса согласно Закону о планировании). Вероятно, что формирование новых земельных участков жилой и общественной застройки за пределами населенных пунктов будет возможно, главным образом, за счет сельскохозяйственных угодий.

Стоит вспомнить, что с 01.01.2020 года вступили в силу изменения в ч. 1 ст. 208 Земельного кодекса (согласно ЗУ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины касательно обеспечения инженерно-технического обустройства и содержания государственной границы» от 29.10.2019 года), согласно которым от возмещения потерь сельскохозяйственного производства освобождаются граждане и юридические лица в случае использования земельных участков под строительство и обслуживание жилых домов и хозяйственных построек.

Кроме этого, с 01.07.2021 года согласно ЗУ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины касательно оборота земель сельскохозяйственного назначения» (Закон о рынке земель) отменяется запрет на изменение целевого назначения подмораторных сельскохозяйственных земельных участков (которые включают земли товарного сельскохозяйственного производства, фермерских хозяйств и участки, полученные в результате паевания земель коллективных сельскохозяйственных предприятий). Об основных нововведениях Закона о рынке земли – в нашем материале: «Закон о рынке земли: изменение правил игры».

Приведенные обстоятельства максимально упрощают изменение целевого назначения и застройку сельскохозяйственных земель. Единственным предохранителем неконтролируемого уменьшения сельскохозяйственных угодий должна стать документация по планированию использования земель, которая будет ограничивать отведенные для застройки территории соответствующими функциональными зонами.

3. Упорядочение ограничений в использовании земель и установление приоритета сведений кадастра для определения действия ограничений

В дополнение к амбициозным планам законодателя унифицировать и оцифровать документацию касательно планирования использования земель, Закон о планировании предусматривает также упорядочение установленных ограничений в использовании земель.

Внедряется принцип приоритета сведений кадастра для определения действия ограничений в использовании земель. В частности, согласно абз. 3 ч. 4 ст. 111 Земельного кодекса в ред. Закона о планировании, ограничения в использовании земель, установленные градостроительной документацией на местном уровне, действуют с момента внесения сведений о них в Государственный земельный кадастр. Это правило действует только на те ограничения, которые будут установлены после вступления в силу Закона о планировании.

Касательно действующих ограничений продолжает действовать правило, согласно которому они могут быть зарегистрированы в кадастре, или могут действовать непосредственно на основании законодательства (абз. 1-2 ч. 4 ст. 111 Земельного кодекса). Это порождает немало сложностей, поскольку местную документацию не всегда легко найти, а применение иногда противоречивых и устаревших актов законодательства оставляет вопросы (не говоря о проблематичности самостоятельного определения границ распространения установленных законом ограничений на местности).

Приоритет сведений кадастра в установлении действия ограничений должен в будущем упростить определение правового режима участка и выбор земельного участка застройщиками. Ведь гораздо проще воспользоваться электронной кадастровой картой для того, чтобы узнать все ограничения и их действие на территории целевого земельного участка, чем тратить дополнительные ресурсы на аудит земельного участка и даже после этого не быть застрахованным от того, что будут выявлены какие-то дополнительные ограничения.

Включение в кадастр сведений об ограничении градостроительной документации поможет выявить текущие и избежать будущих нарушений, в частности в использовании территорий природоохранного и историко-культурного назначения, ограничений использования приаэродромной территории, установленных в соответствии с Воздушным кодексом Украины, прибрежных защитных полос и водоохранных зон, применением которых нередко пренебрегали.

В то же время Закон о планировании оставляет нерешенной проблему установления новых ограничений в отношении земельных участков частной собственности без согласия их владельцев. В частности, речь идет о размещении неподалеку от земельного участка режимообразующих объектов как государственной или коммунальной, так и частной собственности (линии связи, дороги, промышленные объекты и т.д.), касательно которых законодательно установлены охранные или санитарно-защитные зоны. При этом возможность беспрепятственно вносить ограничения в государственный земельный кадастр в случае появления таких объектов, вероятно, ухудшит возможности для защиты прав собственников и пользователей земельных участков, которые будут подпадать под действие ограничений.

• Улучшается защита водных объектов?

Закон о планировании уделяет особое внимание защите водных объектов. Объекты водного фонда и водно-болотные угодья, планы управления речными бассейнами, проекты землеустройства касательно организации и установления границ территорий земель водного фонда и водоохранных зон – являются исходными данными для разработки комплексного плана пространственного развития территории общины (ч. 8 ст. 16-1 Земельного кодекса в ред. Закона о планировании).

Отменяется установление прибрежных защитных полос по отдельным проектам землеустройства (на разработку которых местные органы традиционно не находили средств). Вместо этого, сведения о границах водоохранных зон, прибрежных защитных полос, пляжных зон должны устанавливаться комплексными планами пространственного развития территорий территориальных общин, генеральными планами населенных пунктов и вносятся в Государственный земельный кадастр (согласно ч. 2 ст. 58 Земельного кодекса в ред. Закона о планировании).

Как и раньше, даже если сведения о прибрежных защитных полосах не установлены в документации на местном уровне, то применяются установленные законом нормативы (согласно ст. 60 Земельного кодекса).

Дополнительно урегулированы ограничения прибрежных защитных полос от морей, морских заливов и лиманов. Как и ранее, согласно абз. 1 ч. 3 ст. 60 Земельного кодекса вдоль морей и вокруг морских заливов и лиманов устанавливается прибрежная защитная полоса шириной не менее двух (2) километров от уреза воды. В то же время в пределах населенных пунктов действие таких прибрежных защитных полос должно определяться по отдельным проектам землеустройства. Согласно абз. 3 ч. 3 ст. 60 Земельного кодекса в ред. Закона о планировании, если местной документацией не предусмотрено иное, что в пределах населенных пунктов прибрежная защитная полоса от морей, морских заливов и лиманов определяется шириной 100 метров от уреза воды.

С уважением,

© WTS Consulting LLC, 2020

Прокомментировать