Уголовная ответственность за нормотворчество, которое приводит к уменьшению налоговых поступлений в бюджет
Обычно, когда говорят об уголовной ответственности в сфере налогов, то первым, что приходит в голову является ст. 212 Уголовного кодекса Украины (далее – УК Украины) касательно уклонения от уплаты налогов.
Это связано, прежде всего, с восприятием налога как собственного долга осуществить «обязательный, безусловный платеж в соответствующий бюджет»1. С другой стороны, это налоговые поступления, являющиеся фактической основой доходов бюджета. К примеру, из проекта Государственного бюджета Украины на 2018 год2 следует, что более 85 % доходов Государственного бюджета закладывается от налоговых поступлений3.
Именно поэтому на государство, в лице должностных лиц органов государственной власти, возлагается обязанность обеспечивать налоговые поступления в Государственный бюджет. При этом реализуется такая обязанность не только путем привлечения к ответственности налогоплательщиков, которые не уплатили налог, но и путем самоконтроля над собственными действиями по установлению налогов.
Контроль государства над собственными действиями по установлению налогов в определенной степени обеспечен установленной уголовной ответственностью за уменьшение поступлений в бюджет. Так, касательно уменьшения поступлений в бюджет в ст. 211 УК Украины установлено следующее:
«Статья 211. Издание нормативно-правовых актов, уменьшающих поступления бюджета или увеличивают расходы бюджета вопреки закону
1. Издание должностным лицом нормативно-правовых актов, уменьшающих поступления бюджета или увеличивают расходы бюджета вопреки закону, если предметом таких действий были бюджетные средства в крупных размерах <…>».
Как видим, по ст. 212 и ст. 211 УК Украины устанавливается уголовная ответственность за уменьшение поступлений в бюджет. Однако, если по ст. 212 УК Украины – это уголовная ответственность налогоплательщика за собственное действие/бездействие, то по ст. 211 установлена ответственность должностных лиц государственных органов за издание нормативно-правовых актов, уменьшающих поступления в Государственный бюджет.
Попробуем подробнее рассмотреть уголовную ответственность за уменьшение поступлений в бюджет со стороны должностных лиц государственных органов.
Для начала определимся с должностными лицами для целей ст. 211 УК Украины. Специального определения для целей ст. 211 УК Украины не предоставлено. Поэтому следует исходить из общего определения, предоставленного в ч. 3 ст. 18 УК Украины:
Теперь относительно действий, за которые может наступать уголовная ответственность по ст. 211 УК Украины – это издание нормативно-правовых актов. Напомним, что нормативно-правовой акт – это
То есть акты, имеющие персональный характер и одноразовое использование, не являются нормативно-правовыми. Соответственно, ст. 211 УК Украины не охватывает издание актов, имеющих персональный характер и одноразовое использование. Это неопосредствовано следует из того, что в предыдущей, уже недействующей редакции этой статьи, предусматривалась ответственность за издание также распорядительных актов5.
Квалифицирующим признаком по ст. 211 является также издание нормативного акта «вопреки закону». То есть не просто принятие какого-то нового акта, который приводит к уменьшению поступлений в бюджет, а принятие такого акта, который (или принятие которого) противоречит закону.
При этом следует учитывать, что издание нормативно-правого акта, который уменьшает поступления в бюджет, может быть основанием для уголовной ответственности, только тогда, если предметом таких действий были бюджетные средства, как минимум в крупном размере = 800 000 грн (1000 НМДГ, согласно примечанию 1 к ст. 210 УК Украины).
А что же на практике?
Исходя из подследственности, предусмотренной положениями ч. 5 ст. 216 УК Украины, уголовные производства по ст. 211 УК Украины расследуются детективами Национального антикоррупционного бюро Украины.
В то же время пока таких уголовных производств по ст. 211 УК Украины (по состоянию на сентябрь 2017 года) согласно официальной статистике Генеральной прокуратуры Украины имеется только 1 уголовное производство.
С Единого государственного реестра судебных решений также прослеживается, что за несколько лет судами рассматривались только вопросы касательно предоставления разрешений на совершение процессуальных действий и обжалование действий/бездействия6 касательно уголовных производств по ст. 211 УК Украины7.
То есть не было рассмотрения по этой статье по существу, а приговоры, исходя из данных Единого государственного реестра судебных решений и публичной информации в Интернете8 – отсутствуют.
Как видим, практика касательно привлечения к уголовной ответственности по ст. 211 УК Украины пока отсутствует. Почему? Или потому что таких случаев, которые подпадали б под ст. 211 вообще нет? Или потому что придирчивость правоохранительных органов однобокая и направлена только в сторону налогоплательщиков? Как говорят, в чужом глазу и соринку заметит, а в своем и бревна не увидит.
Например, может ли рассматриваться с точки зрения ст. 211 УК Украины Приказ Министерства аграрной политики и продовольствия Украины от 25.11.2016 г. № 489, которым был утвержден новый Порядок нормативной денежной оценки земель населенных пунктов9?
Вследствие принятия указанного нормативно-правового акта в ряде случаев были фактически существенно уменьшены налоговые поступления по плате за земли, на которых размещены торговые центры, фин. учреждения, гостиницы, рестораны. Такое произошло из-за введения указанным Порядком уменьшения коэффициента функционального использования земельного участка с 2,5 до 2 (для земель, которые не внесены должным образом в кадастр, или в отношении которых в кадастре отсутствуют данные по новому классификатору видов целевого использования земель), используемый при определении нормативной денежной оценки земли, которая в свою очередь является базой налогообложения земельным налогом и арендной платой за землю (подробнее в нашем информационном письме «Новый порядок нормативной денежной оценки земель населенных пунктов: скрытая угроза»).
Очевидно, что в результате принятого Приказа № 489 от 25.11.2016 г. в таких случаях произошло значительное уменьшение налоговых поступлений в бюджет, а именно в части поступлений от земельного налога и арендной платы за землю.
Такое уменьшение произошло вопреки закону, поскольку есть ряд вопросов как к наличию соответствующих полномочий у Министерства аграрной политики и продовольствия Украины, так и к процедуре принятия соответствующих изменений, а также касательно несоответствия нового порядка положениям Налогового кодекса и базовым положениям Закона об оценке земель. Подробнее приведенные аргументы изложены в нашем информационном письме «[Незаконные] внушительные размеры платы за землю не по Налоговому кодексу». Кроме незаконности, такой подход создает и коррупционные риски: ведь, например, если при отсутствии надлежащего кода в кадастре плата за землю будет меньше, то имеется заинтересованность, чтобы тот код по новому классификатору так и не появлялся.
Правда, тем самым новым порядком одновременно фактически и увеличены платежи за землю, однако, для другой категории – для промышленных предприятий (через фактическое увеличение коэффициента функционального назначения с 1,2 до 2). Поэтому вопрос: какие конечные последствия такого вмешательства министерства для местных бюджетов? Однако по предварительным оценкам (попробуем представить, как пример, соотношение «коммерческих» и «промышленных» земель по Киеву) баланс может быть скорее не в пользу бюджетов, которые должны быть этому благодарны, в частности, указанному новому нормативному акту.
Поэтому почему отсутствует практика по ст. 211 УК Украины? Потому что нет таких случаев, или потому что реального надзора за действиями государственных органов с этой стороны нет? По нашему мнению, ответом на поставленный вопрос может быть другой вариант. Таким образом, как понимаем, к себе государство относится снисходительно, не так, как к налогоплательщикам, количество дел относительно которых по ст. 212 продолжает зашкаливать.
Обращаем Ваше внимание на то, что приведенный выше комментарий не является консультацией и предлагается в информационных целях. В конкретных ситуациях рекомендуется получение полной профессиональной консультации.
Примечания:
1Определение налога в п. 6.1. Налогового кодекса.
2Проект Закона о Государственном бюджете Украины на 2018 год размещен на официальном веб-портале ВРУ по ссылке.
3 747 572 333 500 грн (налоговые поступления) / 877042755700 грн (всего доходов) х 100 = 85,24 %.
4Определение предоставлено в абз. 5 п. 1.4 Порядка подачи нормативно-правовых актов на государственную регистрацию в Министерство юстиции Украины и проведения их государственной регистрации, утвержденный Приказом Министерства юстиции Украины от 12.04.2005 г. № 34/5 по ссылке.
5Соответствующие изменения в ст. 211 УК Украины были внесены Законом № 2457-VI от 08.07.2010 г., который вступил в силу 01.01.2011 г. по ссылке.
61) Определение Октябрьского районного суда г. Днепропетровска от 29.06.2016 г. по делу № 201/9312/16-к, в ЕГРСР по ссылке; Определение Соломенского районного суда г. Киева от 23.02.2017 г. по делу № 760/3548/17-к, в ЕГРСР по ссылке; Определение Ивано-Франковского городского суда от 06.02.2007 г. по делу № 9-42 / 2007 г., в ЕГРСР по ссылке; Определение Котовского районного суда Одесской области от 19.12.2016 г. по делу № 505/4288/16-к, в ЕГРСР по ссылке.
7К вниманию не брались решения по ст. 211 УК Украины, касающиеся увеличения расходов бюджета (поскольку в данном обзоре мы анализируем статью с точки зрения уменьшения доходов) или из содержания которых вообще невозможно было установить фактические обстоятельства совершенного деяния.
8Обобщение судебной практики по ст. 210 и ст. 211 УК Украины Бориспольского горрайонного суда Киевской области по ссылке. Обобщение судебной практики по ст. 210 и ст. 211 УК Украины Апелляционного суда г. Киева по ссылке.
9Приказ Министерства аграрной политики и продовольствия Украины от 25.11.2016 г. № 489 «Об утверждении Порядка нормативной денежной оценки земель населенных пунктов» по ссылке.
С уважением,
МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ
Пороги для привлечения к уголовной ответственности по ст. 212 УК Украины с 01 января 2018 года
Прокуратура потеряла полномочия досудебного расследования преступлений, подследственных Государственному бюро расследований
Уголовные производства касательно уклонения от уплаты налогов за первое полугодие 2017 года: «призрак» налоговой милиции и «эффективность» суда
Приговоры по уголовным производствам касательно уклонения от уплаты налогов за первое полугодие 2017 года
Досудебное расследование за уклонение от уплаты налогов (по ст. 212 УК Украины): сейчас только относительно депутатов и власть имущих?
Уголовные производства касательно уклонения от уплаты налогов в первом квартале 2017 года: приговоры, тенденции и статистика
Узаконивание [незаконных] налоговых проверок в рамках уголовного производства?
Презентация «Незаконность назначения налоговых проверок в рамках уголовного производства»
Уголовная ответственность за уклонение от уплаты налогов: как подтверждено судами в 2016 году и какие реальные санкции
Уголовные производства по уклонению от уплаты налогов в 2016 году: приговоры, тенденции и статистика
Пороги для привлечения к уголовной ответственности по ст. 212 УК в 2017 году
Или НУР на какую сумму будут пугать в этом году?
Уголовная ответственность по Налоговому кодексу