+ Слово должно быть в результатах поиска. - Исключение слова из результатов поиска. * Слово начинается/заканчивается на текст перед/после символа. ""Поиск слов в составе фразы.

 

Имеет ли право ГФС Украины и ее территориальные органы применять штрафные санкции за нарушение нормативов НБУ по обороту наличных средств?

авторы: Александр Минин, Елена Букуева, Станислав Панчук

22 марта, 2019 Эксклюзив

Речь идет о штрафах по Указу Президента Украины «О применении штрафных санкций за нарушение норм по регулированию оборота наличных» от 12.06.1995 года № 436/95 (далее – Указ), и о том, кто их может применять по Указу.

1.

Согласно первоначальной редакции Указа полномочия по применению штрафных санкций, предусмотренных Указом, предоставлялись государственным налоговым инспекциям.

Такие специальные субъекты – «государственные налоговые инспекции» – на момент принятия Указа были определены Законом Украины «О государственной налоговой службе в Украине» (далее – Закон о ГНС). Закон о ГНС, в редакции, действующей на дату принятия Указа, указывал в составе Государственной налоговой службы Главную государственную налоговую инспекцию Украины, государственные налоговые инспекции по Республике Крым, областям, районам, городам и районам в городах.

В 1998 году система и состав государственной налоговой службы были изменены. Редакцией Закона № 509-XII от 14.02.1998 года было установлено: «К системе органов государственной налоговой службы относятся: Государственная налоговая администрация Украины, государственные налоговые администрации в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, государственные налоговые инспекции в районах, городах (кроме городов Киева и Севастополя), районах в городах (далее - органы государственной налоговой службы)».

То есть формально государственные налоговые инспекции остались только на уровне районов, городов, районов в городах.

Очевидно, в том числе в связи с указанными изменениями, Указ был изложен в новой редакции от 11.05.1999 года, согласно которой полномочия по применению штрафных санкций, предусмотренных Указом, были предоставлены уже органам государственной налоговой службы в целом, а не только государственным налоговым инспекциям, которые в то время остались низшим звеном органов государственной налоговой службы.

Впоследствии Закон о ГНС утратил силу, в частности на основании Закона Украины «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины касательно государственной налоговой службы и в связи с проведением административной реформы в Украине» от 05.07.2012 года № 5083-VI (далее – Закон № 5083-VI).

Впрочем, Законом № 5083-VI (который вступил в силу 12.08.2012 года) был дополнен п. 1.1 ст. 1 Налогового кодекса Украины абзацем следующего содержания:
«Данным Кодексом определяются функции и правовые основы деятельности органов государственной налоговой службы».
То есть понятие органов государственной налоговой службы в определенной степени «перекочевало» из специального закона в Налоговый кодекс Украины.

Сам Закон № 5083-VI и, соответственно, Налоговый кодекс Украины в редакции от 12.08.2012 года не определяли состав органов государственной налоговой службы. Единственным намеком на состав таких органов был п. 55.2 ст. 55 Налогового кодекса Украины (в редакции от 12.08.2012 года), в котором шла речь об иерархии контролирующих органов для целей обжалования решений контролирующих органов:

«55.2. Контролирующими органами высшего уровня являются:

центральный орган исполнительной власти, который реализует государственную налоговую политику, - для органов государственной налоговой службы, которые ему подчиняются;

органы государственной налоговой службы в Автономной Республике Крым, городах Киеве и Севастополе, областях, округах (на два и более региона) - для государственных налоговых инспекций, которые им подчиняются;

центральный орган исполнительной власти, который реализует государственную политику в сфере таможенного дела, - для других таможенных органов».

Кроме того, на тот момент еще действовал Указ Президента Украины «О Положении о Государственной налоговой службе Украины» от 12.05.2011 года № 584/2011, согласно которому к системе органов Государственной налоговой службы Украины относились центральный аппарат и территориальные органы, государственные налоговые службы в Автономной Республике Крым, городах Киеве и Севастополе, областях, округах (на два и более региона), государственные налоговые инспекции в районах, городах (кроме городов Киева и Севастополя), районах в городах, межрайонные, объединенные и специализированные государственные налоговые инспекции.

2.

Впоследствии, согласно Указу Президента Украины от 24 декабря 2012 года № 726/2012 «О некоторых мерах по оптимизации системы центральных органов исполнительной власти» было создано Министерство доходов и сборов Украины, «реорганизовав Государственную таможенную службу Украины и Государственную налоговую службу Украины, а также возложив на Министерство, которое создается, функцию по администрированию единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование».

А упомянутый выше Указ Президента Украины «О Положении о Государственной налоговой службе Украины» от 12.05.2011 года № 584/2011 утратил силу на основании Указа Президента Украины «О Министерстве доходов и сборов Украины» от 18.03.2013 года № 141/2013 (далее – Указ о Министерстве доходов и сборов), который, в свою очередь, вступил в силу 18 марта 2013 года.

Согласно п. 2 Указа о Министерстве доходов и сборов Министерство доходов и сборов Украины определялось правопреемником Государственной налоговой службы Украины и Государственной таможенной службы Украины, которые реорганизовались.

Кроме того, согласно Постановлению Кабинета Министров Украины от 20 марта 2013 года № 229 «О создании территориальных органов Министерства доходов и сборов» были созданы как юридические лица публичного права территориальные органы Министерства доходов и сборов Украины. А территориальные органы Государственной налоговой службы Украины и Государственной таможенной службы Украины были реорганизованы путем присоединения к соответствующим территориальным органам Министерства доходов и сборов Украины. Территориальные органы Министерства доходов и сборов Украины в Постановлении № 229 были определены правопреемниками территориальных органов Государственной налоговой службы Украины и Государственной таможенной службы Украины.

Несколько позже Законом Украины «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины в связи с проведением административной реформы» от 04.07.2013 года № 404-VII (вступил в силу 11.08.2013 года) понятие «органы государственной налоговой службы» в Налоговом кодексе Украины было заменено: «слова “органов государственной налоговой службы” заменить словами “контролирующих органов, определенных пунктом 41.1 статьи 41 данного Кодекса”».

А п. 41.1. ст. 41 Налогового кодекса Украины в свою очередь определил контролирующие органы как «органы доходов и сборов», которые в свою очередь тоже были определены специально:
«41.1. Контролирующими органами являются органы доходов и сборов - центральный орган исполнительной власти, который обеспечивает формирование единой государственной налоговой, государственной таможенной политики в части администрирования налогов и сборов, таможенных платежей и реализует государственную налоговую, государственную таможенную политику, обеспечивает формирование и реализацию государственной политики по администрированию единого взноса, обеспечивает формирование и реализацию государственной политики в сфере борьбы с правонарушениями при применении налогового и таможенного законодательства, а также законодательства по вопросам уплаты единого взноса (далее - центральный орган исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную налоговую и таможенную политику), его территориальные органы».
То есть «органы государственной налоговой службы» с административной реформой 2013 года прекратили существование.

На замену им пришли контролирующие органы, определенные п. 41.1. ст. 41 Налогового кодекса Украины, который в свою очередь определил их как «органы доходов и сборов» – фактически, Министерство доходов и сборов Украины и его территориальные органы. Однако Министерство доходов и сборов Украины не было поименовано прямо, а определено через квалификационные признаки принадлежности к центральным органам исполнительной власти и наличия полномочий, в частности на формирование налоговой и таможенной политики и реализацию данной политики.

То есть, фактически, были созданы новые субъекты властных полномочий, которые определяются именно по кругу предоставленных их полномочий, в то время как для целей гражданских и других отношений, отличных от правоотношений, связанных с реализацией властных полномочий, можно проследить их определенную «наследственность» на уровне лиц как юридических лиц публичного права.

По результатам данного процесса, как видим, «органы государственной налоговой службы» окончательно исчезли из круга субъектов властных полномочий, определенных законом.

Порассуждаем далее, значит ли это тогда, что сейчас отсутствуют субъекты властных полномочий, уполномоченные Указом на применение штрафных санкций за нарушение нормативов Национального банка Украины по обороту наличных?

3.

Для полноты изложения рассмотрим, что дальше происходило с «органами».

Впоследствии Министерство доходов и сборов Украины было сначала ликвидировано с восстановлением деятельности Государственной налоговой службы Украины и Государственной таможенной службы Украины (Постановлением Кабинета Министров Украины от 01 марта 2014 года № 67 (далее –Постановление № 67), а затем, почти через три месяца, Министерство доходов и сборов Украины было реорганизовано путем преобразования в Государственную фискальную службу Украины, созданную согласно Постановлению Кабинета Министров Украины от 21 мая 2014 года № 160.

Именно так оно происходило: сначала ликвидация, а затем реорганизация. При этом предварительное Постановление № 67 «О ликвидации Министерства доходов и сборов» было признано таким, которое утратило силу. Затем Постановлением Кабинета Министров Украины от 06 августа 2014 года № 311 были созданы территориальные органы Государственной фискальной службы Украины, а территориальные органы Министерства доходов и сборов Украины реорганизованы путем их присоединения к соответствующим территориальным органам Государственной фискальной службы Украины. При этом в данном Постановлении прямо не упоминалось, являются ли территориальные органы Государственной фискальной службы Украины правопреемниками органов, которые ликвидируются.

В конце 2016 года, Законом Украины «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины касательно улучшения инвестиционного климата в Украине» от 21 декабря 2016 года № 1797-VIII, в Налоговый кодекс Украины были внесены изменения касательно определения контролирующих органов.

До этого там, вследствие предыдущих изменений, были контролирующие органы как «органы доходов и сборов – центральный орган исполнительной власти, который обеспечивает формирование единой государственной налоговой, государственной таможенной политики …и реализует государственную налоговую, государственную таможенную политику…, его территориальные органы».

Поэтому немедленно после изменений в субъектном составе Государственной фискальной службы Украины (которая, по Налоговому кодексу Украины и согласно Постановлению Кабинета Министров Украины от 21 мая 2014 года № 236, в отличии от Министерства доходов и сборов Украины, уже не имела полномочия формировать налоговую политику, которая функция была передана Минфину) и её территориальные подразделения вообще до того момента не имели статуса контролирующих органов (которые определялись как «органы доходов и сборов») в понимании Налогового кодекса Украины, поскольку уже не соответствовали признакам «органов доходов и сборов» (которые определялись описательно, в том числе по критерию наличия полномочий на формирование налоговой и таможенной политики) и не имели, соответственно, за буквой закона, полномочий, предоставленных Налоговым кодексом Украины контролирующим органам.

Такое несоответствие было устранено в Налоговом кодексе Украины только в конце 2016 года с переопределением полномочий и изъятием понятия «органов доходов и сборов» из Налогового кодекса Украины.

4.

Позволяет ли вся эта история сделать заключение о том, что Министерство доходов и сборов Украины и его территориальные органы, а впоследствии Государственная фискальная служба Украины и её территориальные подразделения, следует отождествлять с «органами государственной налоговой службы», которые указаны в Указе, как «правопреемников» последних в публично-правовых правоотношениях, в частности, и касательно полномочия применять предусмотренные Указом штрафные санкции?

Упомянутые выше нормативно-правовые акты, в которых речь идет о правопреемственности, четко не определяют, в каких вопросах и в какой степени одни органы были правопреемниками других. Для гражданских правоотношений вопросы правопреемственности юридических лиц публичного права частично урегулированы в Гражданском кодексе Украины, однако только для гражданских правоотношений (ст. 82 Гражданского кодекса Украины). В определенной степени вопросы правопреемственности для процессуальных целей урегулированы также в процессуальных кодексах, в частности, Кодексе административного судопроизводства Украины.

Но Гражданский кодекс Украины не регулирует вопросы перехода прав и обязанностей юридических лиц публичного права, которые такие лица имеют в силу своего статуса как субъекта властных полномочий. А Кодекс административного судопроизводства Украины регулирует только некоторые вопросы процессуальной правопреемственности.

В то же время, передаются ли в связи с реорганизацией одного субъекта властных полномочий и присоединением его к другому и властные полномочия?

Считаем, что нет, поскольку в силу положений ч. 2 ст. 19 Конституции Украины, субъект властных полномочий должен действовать исключительно на основании закона. То есть непосредственно властные полномочия не «наследуются», а могут предоставляться исключительно законами. Другой подход значил бы, например, что в случае, если что-то, не дай Бог, случится с Президентом, то наследовать соответствующие полномочия должен его сын как наследник по закону. Однако это не так. Поэтому, повторимся, полномочия не могут приобретаться «по наследству», а могут быть предоставлены исключительно законом конкретному субъекту.

Соответственно, поскольку в Указе не изменили определение субъекта властных полномочий1, который уполномочен применять штрафы на основании данного Указа, а упомянутого в Указе субъекта – «органов государственной налоговой службы» – уже давно нет, то нет и органа, который был бы уполномочен на применение санкций по Указу (поскольку полномочия на применение санкций по упомянутому Указу каким-либо другим законом также не предоставляются).

5.

Вопросы создания и ликвидации центральных органов исполнительной власти регулируется также Законом Украины «О центральных органах исполнительной власти» от 17.03.2011 года № 3166-VI. Данный Закон определяет, как указано в его преамбуле, в частности полномочия центральных органов исполнительной власти Украины.

Ч. 2 ст. 3 указанного Закона устанавливает, что полномочия центральных органов исполнительной власти определяются Конституцией Украины, данным и другими законами Украины. То есть полномочия должны определяться законом.

Если продолжать считать Указ тождественным закону Украины, то вопрос «унаследовали» ли существующие контролирующие органы полномочия «органов государственной налоговой службы» касательно применения санкций, которые были предоставлены Указом.

Как отметил Бевзенко В.М., доктор юридических наук, профессор кафедры административного права юридического факультета Киевского национального университета имени Тараса Шевченко, в публикации «Публичная правопреемственность: суть, процедура и особенности» в Научно-практическом журнале № 1(7)/2014, основанном Киевским национальным университетом имени Тараса Шевченко:
«Таким образом, среди проблем современной теории административного права и законодательства, выявленных административными судами, должны признать полное отсутствие теоретического обоснования и законодательного урегулирования процедуры приобретения административной компетенции одним субъектом властных полномочий (субъектом публичной администрации) после другого. Показательно и закономерно, что недостаток правового регулирования процедуры передачи (приобретения) административной компетенции от одного субъекта к другому проявляется также на примерах и других субъектов властных полномочий (субъектов публичной администрации) – в частности органов местного самоуправления, центральных органов исполнительной власти, местных государственных администраций, таможенных органов».
Поэтому по крайней мере дело неясное. А недостаток ясности и четкости закона по практике ЕСПЧ означает его отсутствие. Опять-таки возвращаясь к ч. 2 ст. 19 Конституции Украины, – органы государственной власти обязаны действовать только в пределах полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Украины. А при отсутствии закона по данному вопросу, соответствующие полномочия следует считать отсутствующими.

6.

Следующим вопросом может быть, а если считать, что:

действующие сейчас контролирующие органы применяют санкции не на основании соответствующих положений Указа (в частности: «2. Установить, что штрафные санкции, предусмотренные данным Указом, применяются к лицам, указанным в статье 1 данного Указа, органами государственной налоговой службы на основании материалов проведенных ими проверок…»,) как «наследники» «органов государственной налоговой службы», и
действующие сейчас контролирующие органы осуществляют контроль не на основании соответствующих положений Указа (в частности: «3. Контроль за соблюдением лицами, указанными в статье 1 данного Указа (кроме банков), норм по регулированию оборота наличных в национальной валюте, которые устанавливаются Национальным банком Украины, осуществляют органы государственной налоговой службы…», как «наследники» «органов государственной налоговой службы», и
действующие сейчас контролирующие органы осуществляют контроль не в порядке (по правилам), предусмотренном соответствующими положениями Указа (в частности, предпоследнего абзаца ст. 1: «Правила организации контроля за соблюдением норм по регулированию оборота наличных устанавливаются Национальным банком Украины по согласованию с Государственной налоговой администрацией Украины»),

то получается, что соответствующие вопросы Указа урегулированы уже другими положениями, которые должны применяться вместо положений Указа. Поэтому действует ли Указ в целом?

Напомним, что он был принят еще до новой Конституции Украины от 28 июня 1996 года, однако затем фактически был «перепринят» в новой редакции уже во время действия новой Конституции, с последними изменениями, внесенными аж Указом Президента от 07 сентября 2001 года, то есть даже за пределами 5-летнего срока после принятия Конституции Украины от 28 июня 1996 года.

Учитывая особенности принятия и внесения изменений в Указ, скорее неприменимость ряда ключевых положений Указа с учетом отсутствия определенных в нем субъектов властных полномочий, которым Указом были предоставлены полномочия, можно говорить о недействительности, неприменимости уже Указа в целом.

При этом согласимся, что вопрос не простой.

7.

С практической же точки зрения можно предлагать в случае попыток применения действующими контролирующими органами санкций по Указу за нарушение нормативов Национального банка Украины касательно оборота наличных просто предоставлять возражения, что полномочия у контролирующих органов на применение санкций по Указу отсутствуют, поскольку они предоставлены Указом конкретным субъектам властных полномочий, которые на сегодня отсутствуют.

Бремя доказывания правомерности принятых решений в случае спора с контролирующими органами Налоговый кодекс и Кодекс административного судопроизводства Украины возлагают на соответствующих субъектов властных полномочий. Поэтому пусть они пытаются доказывать наличие у них таких полномочий на применение санкций, установленных Указом (тот же Налоговый кодекс такие санкции не устанавливает!), при ...

 

Полный текст статьи доступен только подписчикам сайта.

Просмотры 445

МАТЕРИАЛЫ ПО ТЕМЕ

Обзор практики Верховного Суда по актуальным (проблемным) вопросам, связанных с налогообложением за 2019 год 02 августа, 2019    622

Регистрация НН в ЕРНН – ВС нас услышал, что плательщик не регистрирует! 29 июля, 2019    1866

Штраф за несвоевременную регистрацию налоговых накладных в аспекте юридической определенности 25 июля, 2019    332

Указ о штрафных санкциях за нарушения норм оборота наличных денег признан утратившим силу 21 июня, 2019    268

Регистрация налоговых накладных – кто на самом деле регистрирует и есть ли основания для применения штрафных санкций за нарушение сроков регистрации НН в ЕРНН? 10 июня, 2019    728

Уплачивается ли пеня при самоисправлении (самоначислении) налоговых обязательств за прошлые периоды? 10 июня, 2019    273

Блокировка налоговых накладных: позиция Верховного Суда 31 мая, 2019    550

Государственная налоговая служба не будет по закону контролирующим органом
и не будет иметь право на проведение налоговых проверок
(или ГФСУ forever, или по крайней мере до изменений в Налоговом кодексе)?
22 мая, 2019    1340

ГФС=ГНС+ГТС-конкурс (и конкурсные условия) 07 мая, 2019    591

ГФС=ГНС+ГТС-конкурс (и МВФ) 26 апреля, 2019    676

Как различить: налоговый спор или уклонение от уплаты налогов 26 марта, 2019    722

Рассуждения касательно сомнительности штрафов за неоприходование/несвоевременное оприходование наличных средств 18 марта, 2019    876

Прокомментировать